Как сделать процесс приватизации земли более эффективным?

На портале СОВАЗ был опубликован законопроект «О приватизации земельных участков несельскохозяйственного назначения».

Исполнительный директор консалтингового бюро «Smartgov Consulting», эксперт в сфере государственного управления Азиза Умарова высказала свое мнение о законопроекте:

Во всех постсоциалистических странах процесс приватизации земли проходил по-разному.

Если судить по комплексности выработанных правил, процедур и организационных структур, посредством которых принимались решения по приватизации земли, то можно выделить три группы стран:

а) «Региональные лидеры» (Эстония, Литва, Словакия).

б) «Продвинутые участники» (Латвия, Польша, Чехия, Венгрия, Хорватия, Словения, Румыния, Грузия, Армения). Также сюда можно отнести Россию, Албанию, Украину, Азербайджан, Кыргызстан, Казахстан).

в) Некими «аутсайдерами» принято было считать Узбекистан, Таджикистан, Туркменистан и Беларусь (в силу довлеющего советского подхода к управлению землей).

Значительным шагом для развития в нашей стране приватизации земли стало принятие указа президента «О мерах по коренному совершенствованию процессов урбанизации» от 10 января 2019 года, согласно которому с 1 июля 2019 года юридические и физические лица будут иметь право приватизировать соответствующие земельные участки.

Документом также установлено, что приватизированные земельные участки являются частной собственностью (объектами гражданского оборота) и неприкосновенны, а также защищаются государством в соответствии с законом «О защите частной собственности и гарантиях прав собственников».

Вместе с тем на сегодняшний день приватизация земли в Узбекистане представляется нелегким процессом, так как отсутствует сильная научная правовая школа для информационно-аналитического сопровождения реформы. Хотелось бы обратить внимание на пять ключевых факторов, способных повлиять на ход реформ.

Первый - наука

Необходимо пересмотреть виды правопользования земельными участками. Согласно Земельному кодексу юридические лица могут иметь земельные участки на праве постоянного владения, пользования, срочного (временного) пользования, аренды и собственности, а физические лица – земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного пользования, срочного (временного) пользования, аренды и собственности.

Таким образом, имеется шесть разновидностей правопользования землей. Необходимость упрощения связана с тем, что существующий перечень видов правопользования был определен в период СССР, принцип такого разграничения утратил свою актуальность. С введением права собственности на землю содержание прав расширится возможностью свободного распоряжения земельным участком собственником (предоставление в аренду, дарение, залог, наследование).

Целесообразно сократить данный перечень и оставить только три вида:

- право собственности, которая может быть государственной, муниципальной и частной;

- право постоянного пользования, предоставляемое со стороны уполномоченного государственного органа на безвозмездной основе для обслуживания государственных учреждений, а также для некоммерческих организаций;

- право аренды, которое будет предоставляться со стороны собственника земельного участка на платной основе на срок, отдельно определенный для физических и юридических лиц.

Второй – генеральный план и градостроительная документация

Понятие «генеральный план», а также полномочия государственных органов по его разработке, представлению и утверждению уже давно закреплены в национальном законодательстве. По генеральному плану должна проводиться застройка территорий, изыматься земельные участки, сноситься дома и другие сооружения. Но на практике генеральные планы отсутствуют, за исключением некоторых городов. Однако даже утвержденные генеральные планы не являются доступными для общественности, соответственно никто не может сверить, правильно ли рассчитывались параметры и соблюдается ли генеральный план.

Хотелось бы отметить, что в республиках бывшего СССР генпланы городов доступны всем желающим. В Узбекистане отсутствие градостроительного документа в общественном доступе приводит к хаотичной застройке территории и нарушению прав физических и юридических лиц, закрепленных в законе «О защите частной собственности и гарантиях прав собственников», так как несмотря на отсутствие генерального плана, земельные участки продолжают изыматься.

Учитывая тот факт, что разработка генерального плана (если он не существует) может занять длительное время, видится целесообразным начать с разработки и утверждения схем планировки территорий, которые определяли бы четкое зонирование территории, основные направления совершенствования систем расселения, развития населенных пунктов, промышленности, сельского хозяйства, инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры межрегионального, регионального значения на соответствующей территории. Данные схемы в дальнейшем будут использованы в качестве первичной документации для разработки генеральных планов. До момента разработки и утверждения генерального плана распределение земельных участков должно проводиться согласно схеме планировки территорий.

Соответственно в графической части данной схемы должны четко отражаться границы зон с перечнем видов разрешительного использования, в описательной части – дополнительно должно разъясняться, какие зоны являются «доступными» для инвестиционных проектов, определяться объемы нового строительства и цели. Для минимизации рисков по некорректному определению целей строительства новых объектов необходимо вовлечение граждан в процесс разработки схемы.

Международный опыт: в Российской Федерации решение о подготовке документации по планировке территории в обязательном порядке должно быть опубликовано на официальном сайте муниципального органа, после чего проводятся общественные обсуждения и публичные слушания, продолжительность данной процедуры не может быть меньше месяца. Протоколы общественных обсуждений и публичных слушаний вносятся единым пакетом с разработанным документом на утверждение. Таким образом жители могут вносить и обосновывать свои предложения и участвовать в развитии данной территории. После открытой процедуры по разработке и утверждению схем необходимо их опубликование на официальных сайтах местных органов исполнительной власти, это обеспечит возможность проведения общественного контроля для обеспечения соблюдения их законных прав и интересов.

Третий фактор - историко-культурное наследие города в контексте приватизации

Отсутствие мер по сохранению исторических объектов в процессе приватизации может повлечь за собой большой риск безвозвратной утери, в том числе облика исторического Ташкента. Иначе говоря, руководствуясь лозунгом «мы наш, мы новый мир построим», город может лишиться собственного исторического наследия. Поэтому в национальном градостроительном законодательстве целесообразно выделение отдельной зоны в перечне территориальных зон населенных пунктов – зона объектов историко-культурного наследия и установление четких ограничений деятельности на данной территории в целях обеспечения его сохранности. Ограничения также должны касаться и проведения застройки поблизости к данным объектам для обеспечения цельности историко-архитектурной среды (строительство рядом с объектами историко-культурного наследия многоэтажных домов, торгово-развлекательных центров). Объекты историко-культурного наследия должны в обязательном порядке быть внесены в Государственный кадастр объектов культурного наследия Республики Узбекистан, который должен быть полным и доступным для общественности (опубликованы в интернете). Необходимо установить порядок, согласно которому проекты по строительству в данной зоне будут одобрены только после проведения широкого публичного обсуждения, где общественность будет иметь право голоса за определение цели застройки и внешнего вида планируемого к застройке здания. Охранные свидетельства должны быть внесены в кадастр, с административными обременениями и ограничениями.

Согласно постановлению президента «О мерах по коренному совершенствованию деятельности в сфере охраны объектов материального культурного наследия» от 19 декабря 2018 года поручено создать Департамент культурного наследия на базе Главного научно-производственного управления по охране и использованию объектов культурного наследия Министерства культуры. «Дорожной картой», утвержденной данным постановлением, предусмотрена разработка проекта постановления правительства об организации деятельности Департамента в месячный срок. Необходимо отметить, что и до принятия вышеупомянутого постановления порядок работы, направленной на охрану объектов культурного наследия уже был нормативно закреплен, также как функции ответственных государственных органов. Однако ощутимых результатов пока нет. Таким образом, одной из основных задач Министерства культуры является осуществление системных мер по сохранению и приумножению национального культурного и духовного наследия. Органы государственной власти на местах в части компетенций в сфере культуры выполняют функцию по учету, охране, сохранению и использованию объектов культурного наследия, находящихся на их территории, обеспечению исполнения законодательства об охране и использовании объектов культурного наследия, привлечению органов самоуправления граждан и общественных объединений к проведению мероприятий по их охране, сохранению, популяризации и использованию (статья 9 Закона «Об охране и использовании объектов культурного наследия»). Регламентирован порядок подачи предложений органами государственной власти на местах и проведения историко-культурной экспертизы для обоснования и включения объектов, представляющих историко-культурную ценность в Государственный кадастр объектов культурного наследия (положения «О порядке ведения Государственного кадастра объектов культурного наследия Республики Узбекистан» и «Об историко-культурной экспертизе объектов культурного наследия»). Там же прописано, что одним из основных принципов ведения Государственного кадастра является доступность кадастровой информации. Однако на практике нормы действующего законодательства не исполняются должным образом.

Хотелось бы привести пример. В данный момент в городе идет противостояние между жильцами дома 45 по улице Амира Темура и частным застройщиком. Дом (так называемый экспериментальный образцовый «Дом машиниста») был построен в 1927 году архитектором Сваричевским Г.М., который переехал в 1895 года из Петербурга в Ташкент. Архитектор построил большое количество зданий, украшающих по сей день город и находящихся под охраной - аптека Каплана на пересечении улиц Шахрисабз и Мустакиллик, здания посольства Франции, Британского посольства (семейный дом самого Сваричевского), Вестминстерского университета в Ташкенте. «Дом машиниста» является уникальным и достоин изучения студентами архитектурного вуза как пример конструктивизма. Но это не помешало отдать его под снос. Глубинной причиной является то, что в городе не существует публичного перечня исторических зданий, также нет и специального кадастра, который бы четко фиксировал все ограничения и запреты в отношении конкретного старинного здания. Кроме того, вместо сноса данный дом мог бы превратиться в современный туристический арт-кластер, отражая дух Ташкента 1950-х годов, с проведением ярмарок, анимационных площадок, арт-выставок и фестивалей, интерактивных мастер-классов и непременной разработкой туристических маршрутов, в том числе тематического и событийного плана, которые сделают Ташкент более привлекательным для туристов.

Международный опыт: опыт стран СНГ указывает на возрастание роли общественности в вопросах по сохранению и популяризации культурного наследия. Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры консультирует по вопросам, касающимся охраны и возрождения культуры. Общественные организации в Республике Беларусь активно участвуют не только в проведении культурных мероприятий, но и в выявлении объектов культурного наследия, организуют сбор средств для оказания финансовой помощи государству для реконструкции культурных объектов, тем самым деятельность организаций оказывает и экономический эффект. Кроме того, особую популярность приобретают туристические кластеры на основе сообщества. Важно привлечь к формированию кластера чиновников, общественников, деятелей культуры и предпринимателей.

В Узбекистане первым шагом для приобщения общественности к сохранению культурного наследия могло бы стать формирование исчерпывающего реестра объектов историко-культурного наследия, а также опубликование Государственного кадастра объектов культурного наследия в открытых источниках, например, на сайте Министерства культуры и хокимиятов городов. А также видится важным формирование Экспертного совета при Министерстве культуры из числа ученых и высококвалифицированных специалистов, имеющих проверенный научный, практический опыт в области истории, архитектуры и материального культурного наследия.

Международный опыт: в ряде стран СНГ информация об объектах культурного наследия является общедоступной, в частности, в Российской Федерации – на сайте министерства культуры.

Четвертый - стоимость приватизации земельных участков

Важно, с самого начала определить главную цель приватизации. Во всех странах бывшего Союза она заявлялась как формирование класса собственников. Именно поэтому на сегодняшний день земельное законодательство ряда зарубежных стран устанавливает условия, при которых земельные участки могут передаваться физическим и/или юридическим лицам на безвозмездной основе.

Международный опыт:  в Казахстане граждане раз в жизни имеют право на бесплатную приватизацию земельного участка под индивидуальное жилое строительство в размере 0,10 гектара. С момента ввода в эксплуатацию объекта строительства гражданин может оформить право собственности на данный земельный участок. Безвозмездно приватизировались земельные участки в Армении, Эстонии в ходе проведения земельных реформ. Для стимулирования населения к приватизации земельных участков и скорого формирования класса собственников необходимо установление льготной стоимости в размере, кратном имущественному налогу (на примере Грузии) с объекта недвижимости, расположенного на данном земельном участке, при соблюдении обозначенных условий.

Целесообразно применить опыт зарубежных стран и для рассматриваемых случаев приватизации земельных участков предусмотреть дифференцированные ставки пошлин за приватизацию земельных участков для физических и юридических лиц, так как изначально целью создания юридического лица является извлечение прибыли, установить бесплатную приватизацию для отдельных категорий лиц (инвалиды, участники войны, многодетные женщины, пенсионеры).

При этом во всех вышеуказанных случаях заявителю в процессе приватизации необходимо нести расходы на оплату государственной пошлины, получение необходимых документов, при необходимости проведения межевания границ – услуги инженера-землеустроителя и за регистрацию права собственности в специальном реестре.

Пятый фактор - отсутствие открытого перечня муниципальной собственности

Гражданским кодексом Узбекистана закреплено, что в муниципальной собственности находятся имущество местных органов государственной власти, средства местного бюджета, муниципальный жилищный фонд и коммунальное хозяйство, предприятия и иные имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, а также другое имущество (статья 215). Однако целесообразным считается опубликование перечня объектов данной собственности ввиду общественной значимости данной информации. Муниципальная собственность создается за счет налогов и других обязательных платежей в местный бюджет. Органы государственной власти должны быть подотчетными перед гражданами страны, раскрытие данных позволит населению лучше понимать, как осуществляется управление и предлагать механизмы повышения эффективности управления и сделает процесс приватизации более эффективным.

В заключение надо подчеркнуть, что приватизация земли является ключевым шагом в фундаментальном переформатировании взаимоотношений государства и гражданина, а также предполагает создание благоприятного инвестиционного климата и класса собственников. Но это также одна из тех реформ, что может обострить социальное неравенство, если не будет проведена с учетом интересов населения. Требуется изменения кодексов, создание новых законов и полное уважение права собственности в судах. Надеюсь, что указанные выше предложения найдут свое отражение в пакете нормативно-правовых актов, готовящихся к принятию в рамках реализации реформы.