Дефицит воды: сможет ли Узбекистан создать эффективную систему управления водными ресурсами

Вынесен на обсуждение проект Концепции развития водного хозяйства Узбекистана на 2020-2030 годы. Документ опубликован на узбекском языке. Неофициальный перевод на русский язык можно найти здесь. Я думаю, это очень важный документ, нацеленный на решение накопившихся проблем в водном секторе.

Вызовы и проблемы

Вода – важнейший ресурс, необходимый для жизнедеятельности населения, функционирования экономики, особенно сельского хозяйства, а также для поддержания экологического баланса.

Основные вызовы для водного сектора страны сегодня и в перспективе – это сокращение объема водных ресурсов в результате изменения климата, а также увеличение спроса на воду вследствие роста населения и экономики. Иными словами, предложение воды будет сокращаться, а спрос на нее будет расти.

Узбекистану, как и всей Центральной Азии, изменение климата угрожает прежде всего таянием горных ледников, питающих основные реки региона. За последние 50-60 лет площади ледников сократились примерно на 30%. По прогнозам при повышении среднегодовой температуры на 2оС ледники могут потерять до 50% своего объема, при потеплении на 4оС – до 78%.

Ситуация с дефицитом воды усугубляется тем, что Узбекистан находится в большой зависимости от поставок воды из соседних стран (80% потребляемой воды приходит в страну извне).

Сокращение водозабора уже имеет место в последние десятилетия. За последние годы годовой объем используемых Узбекистаном водных ресурсов составляет в среднем 51-53 кубических км в год, что на 20% меньше, чем в 80-е годы прошлого столетия (при том, что за это время население страны возросло примерно в полтара-два раза). В будущем ситуация будет только ухудшаться.

Растущий дефицит водных ресурсов усугубляется крайне неэффективным использование воды при ее доставке и потреблении, особенно в сельском хозяйстве. Указанная проблема имеет как институциональные, так и технологические причины.

Главная институциональная причина неэффективного использования водных ресурсов – отсутствие действенных стимулов к экономии воды у водопотребителей (прежде всего агропроизводителей и населения), лиц и организаций, ответственных за водную инфраструктуру. Основные расходы по доставке воды для агропроизводителей покрываются из государственного бюджета. Платежи агропроизводителей за услуги по доставке воды не имеют прямой привязки к объемам ее потребления. Их размеры недостаточны, чтобы стимулировать продуктивное и экономное водопотребление.

В управлении водообеспечением аграрного сектора, как и всем сельским хозяйством в целом, все еще доминируют административные (нерыночные) методы. Основными инструментами распределения воды являются произвольно назначаемые квоты по распределению воды и административный контроль за структурой посевов. Задачи выполнения планов по производству хлопка и пшеницы, не увязаны с задачами оптимизации посевов с точки зрения максимизации экономической выгоды, роста доходов агропроизводителей, водосбережения, сокращения издержек доставки воды.

В этом году, как мы знаем, начинается масштабная аграрная реформа, предусматривающая в том числе поэтапный отказ от обязательных плановых заданий для фермеров. Соответственно создаются условия, предпосылки и необходимость для реализации реформы водного хозяйства.

Технологические проблемы использования водных ресурсов связаны, прежде всего, с устаревшей и изношенной инфраструктурой. Изношенность оросительных систем и гидротехнических сооружений, эксплуатируемых в течение десятилетий, высокая энергоемкость и низкая производительность технологического оборудования и конструкций приводят к значительным потерям воды и высоким издержкам ее доставки до потребителей. Так 66% магистральных и межхозяйственных и 21% местных каналов страны не имеют противофильтрационные покрытия, то есть проходят в земляном русле. 44% магистральных и межхозяйственных и 42% локальных каналов требуют проведения ремонта и восстановления, а 16% магистральных и межхозяйственных и 10% локальных каналов - реконструкции. Техническое состояние 70% лотковых сетей оценивается как неудовлетворительное. В результате потери воды в ирригационных сетях составляют 35-40%.

Кроме того, основная часть гидротехнических сооружений системы водного хозяйства оценивается как физически изношенная и морально устаревшая. Например, сроки службы более 60% насосного оборудования, находящегося на балансе Минводхоза, давно истекли. Физический и моральный износ насосных станций и их составных элементов (насосных агрегатов, двигателей и электрической части) является основной причиной больших потерь электроэнергии.

Нерациональное использование воды имеет место и после ее доставки до потребителей. В настоящее время только на 3% орошаемых земель внедрены водосберегающие технологии.

Другие важные проблемы сектора, описанные в проекте Концепции:

- низкая заработная плата, существенно отличающаяся от средней зарплаты по стране;

- неэффективность работы ассоциаций водопотребителей (АВП), которые были превращены в один из инструментов административного управления сельским хозяйством и которые так и не стали устойчивыми структурами самоуправления водопотребителей;

- распыленность ответственности и отсутствие должной координации в управлении водными ресурсами между различными ведомствами;

- недостаточный уровень развития образования и науки в секторе.

Намеченные реформы

В проекте Концепции задач намечен комплекс мероприятий по развитию водного хозяйства. Отмечу лишь те направления работы, которые представляются мне наиболее важными.

1. Повышение финансовой устойчивости водного хозяйства за счет разгосударствления и децентрализации управления водохозяйственными объектами, коммерциализации деятельности водохозяйственных организаций, внедрения механизмов аутсорсинга, в том числе государственно-частного партнерства. Причем, принимая во внимание многообразие условий ведения сельскохозяйственной деятельности в Узбекистане, предполагается перейти от попыток создания универсальной модели управления водохозяйственными объектами к более гибким и разнообразным механизмам. В зависимости от особенностей территории, кадрового потенциала водохозяйственных служб и готовности частного сектора принять участи в государственно-частном партнерстве, планируется передача части хозяйственных функций:

- самим водопотребителям (объединениям фермеров, кластерам и пр.);

- частным компаниям (на конкурсной основе) посредством внедрения государственно-частного партнерства (ГЧП), и других принципов аутсорсинга.

На аутсорсинг (на конкурсной основе по прозрачным процедурам) планируется перевести:

- эксплуатацию и техническое содержание водохозяйственных объектов, включая ирригационные и мелиорационные сети, водораспределители, насосные станции и пр.;

- ремонт, строительство и модернизацию водохозяйственных объектов;

- прочие услуги по обслуживанию водного сектора.

Это будет способствовать сокращению издержек доставки воды и росту продуктивности ее потребления за счет оптимизации производственных процессов, внедрения современных технологий и создания стимулов для рационального использования ресурсов.

2. Поэтапное повышение уровня покрытия водопользователями затрат на доставку воды. Как уже говорилось выше, в настоящее время платежи агропроизводителей за услуги по доставке воды незначительны (покрывают лишь небольшую часть расходов по доставке) и не имеют прямой привязки к объемам ее потребления.

На уровне магистральных и межхозяйственных сетей плата за доставку воды будет взиматься за счет повышения и дифференциации ставок налога на воду (вновь введен для сельскохозяйственных производителей с начала 2020 года). На уровне локальных сетей расширение участия водопотребителей в финансировании будет осуществляться посредством совершенствования механизмов оплата за доставку воды. Тарифы за доставку и ставки налога на воду будут определяться с учетом усредненных издержек по доставке воды на различные территории (затраты на электроэнергию при машинной подаче воды, содержание и эксплуатация каналов и пр.).

3. Административная реформа в секторе водного хозяйства, внедрение современных, соответствующих рыночным принципам методов управления, повышение роли и участия водопользователей, других заинтересованных сторон и общественности в управлении водным хозяйством. Предполагается осуществить четкое определение и разграничение задач, функций и полномочий каждого государственного органа, работающего в водном секторе. Для повышения эффективности государственного регулирования должны быть разграничены функции, связанные с:

- выработкой и реализацией политики управления всеми видами водных ресурсов, включая поверхностные, подземные и возвратные воды;

- регулированием распределения и использования водных ресурсов в разных сферах (сельское хозяйство, коммунальное хозяйство, промышленность и энергетика и пр.);

- осуществлением функций по эксплуатации водохозяйственной инфраструктуры и предоставлением водных услуг;

- контролем за соблюдением лимита водозабора, а также порядком и правилами водопользования и водопотребления.

Эти функции должны осуществлять разные организации, чтобы избегать конфликта интересов при принятии решений.

4. Внедрение прозрачных и эффективных принципов распределения и перераспределения прав на получение воды. В основе системы водораспределения будут лежать прозрачные и осуществимые на практике права на получение воды в виде долгосрочных квот и разрешений на специальное водопользование. Кроме того, предусматривается создание справедливой и прозрачной системы обмена правами на воду или их частями (если, например, какому-то фермеру запланированный объем воды не нужен, он сможет перепродать его другому фермеру, нуждающемуся в этой воде).

5. Технологическая модернизация гидротехнических сооружений и насосных станций, обеспечение их безопасности, снижение потерь воды в оросительных системах, сокращение энергозатрат на доставку воды. Модернизация будет осуществляться как за счет средств государственного бюджета, так и за счет частных инвестиций.

6. Создание действенных стимулов для рационального использования воды, внедрения энерго- и водосберегающих технологий в водном секторе, оптимизации структуры потребления воды. Предполагается использование различных инструментов, стимулирующих применение водосберегающих технологий и повышение эффективности водопользования. Эти инструменты, кроме увеличения доли водопотребителей в расходах на доставку воды, включают меры государственной поддержки производителей, внедряющих водосберегающие методы и технологии (дотации, налоговые льготы), а также совершенствование механизмов стимулирования исследований и разработок по водосберегающим технологиям.

7. Развитие научного и инновационного потенциала в водном хозяйстве, совершенствование системы подготовки кадров для водного хозяйства.

8. Совершенствование системы прогнозирования и учета водных ресурсов, повышение качества данных и их доступности для принятия эффективных решений.

На мой взгляд в проекте Концепции предлагаются довольно кардинальные и правильные меры по решению накопившихся проблем водного сектора. Будем надеяться, что намеченное будет реализовано.

Юлий Юсупов