Административное регулирование – причина тупика хлопково-текстильного сектора Узбекистана

Экономист Юлий Юсупов в новой статье для Kun.uz анализирует настоящее положение хлопково-текстильной отрасли. Вывод однозначен – сектор необходимо решительным образом реформировать, привести в соответствие с рыночной экономикой, которую Узбекистан старается построить со дня обретения независимости. Уродливая система – смесь из рыночных и антирыночных элементов делает несчастными и фермеров, которые несвободны в своих действиях, и кластеры, и землю, которая в Узбекистане катастрофическими темпами выходит из строя из-за отсутствия явного хозяина. Именно из-за отсутствия реформы сельского хозяйства на селе большая доля безработицы и трудовой миграции, нескончаемая цепочка из проблем.      

Текстильный сектор Узбекистана в последние годы развивался очень даже неплохо. Особенно заметны успехи сектора по показателям экспорта. Экспорт всей текстильной продукции из Узбекистана в 2022 г. составил 3,2 млрд долл. США (16,5% от всего экспорта), в том числе хлопковой пряжи – 1,4 млрд. долл. США, готовых трикотажных и швейных изделий - 0,9 млрд. долл. США. Учитывая, что в 2016 г. экспорт текстильной продукции был менее 1,6 млрд. долл. США и состоял преимущественно из хлопка и пряжи, прогресс очевиден.

Экспорт текстильной продукции из Узбекистана, в млн. долл. США.

Основной источник сырья для текстильного сектора – выращиваемый в Узбекистане хлопок, под производство которого выделяется примерно 1/3 всех орошаемых посевных площадей страны. Свой относительно дешевый хлопок многие годы давал определенные преимущества местным текстильщикам в конкурентной борьбе с зарубежными производителями. Но в последнее время наличие собственной сырьевой базы превратилось из преимущества в фактор, убивающий отрасль. Так по крайней мере утверждают сами текстильщики. Фиксированная государством цена на хлопок, по которой производители в прошлом году покупали у фермеров, выше цен на холопок на международных рынках. А, учитывая, что на мировом рынке текстиля идет жесточайшая конкуренция и победа в конкурентной борьбе порой одерживается за счет совсем небольшой разницы в цене продукции, то дорогое местное сырье может поставить крест на развитии сектора.

Кластеры и фермеры: брак по принуждению

Но как так получилось, что местный хлопок стал дороже зарубежного?

Ответ на этот вопрос лежит в практике организации производства хлопка в Узбекистане. Дело в том, что хлопковая отрасль – одна из самых зарегулированных отраслей экономики страны. Здесь до сих пор применяются административные, антирыночные механизмы государственного регулирования. Государство квотирует земли под выращивание хлопчатника (так называемое «размещение»), обязывает фермеров выращивать на них определенный объем хлопка-сырца (определяя минимальные нормативы урожайности). Собранный урожай фермер не может легально продать на свободном рынке и обязан по фиксированной цене сдавать «хлопково-текстильным кластерам».

Всего, по данным Ассоциации «Узтекстильпром» в 2022 г. в Узбекистане работало 134 хлопково-текстильных кластера, за которыми было закреплено более 1 млн га земельной площади для выращивания хлопка, из которых 173 тыс. га (около 17%) принадлежало самим кластерам. Остальные земли – это земли «прикрепленных» к кластерам фермеров (29,3 тыс. фермерских хозяйств).

Кластеры не только закупают хлопок-сырец у фермеров, но и авансируют их, обеспечивают материальными ресурсами и консультационной поддержкой, гарантируют кредиты или закупки фермеров.

Отношения между кластерами и фермерами весьма непростые.

Есть кластеры, которые пытаются выстроить с фермерами долгосрочные отношения, добросовестно выполняют свои обязательства, всячески помогают им повышать урожайность и улучшать качество продукции.

Но, судя по жалобам фермеров, имеются кластеры, которые не выполняют свои обязательства (например, вовремя не рассчитываются за купленный хлопок), не поддерживают в вопросах современной агротехники, не создают рабочие места, перепродают фермерам купленные ГСМ и удобрения с большой наценкой, получая льготный кредит на сельскохозяйственные цели, используют его для строительства коммерческой недвижимости и пр. Некоторые из кластеров охотно злоупотребляют своим привилегированным положением, созданным для них государством. Имеются вопиющие примеры, когда руководители и сотрудники отдельных кластеров обращаются с фермерами, словно баи с подневольными слугами, что формирует нездоровую обстановку и социальную напряженность. И виновата в этом существующая административная система, которая создает основу для такого рода нездоровых социально-экономических отношений, которая не признает фермеров независимыми предпринимателями, самостоятельно решающими, что и на каких землях выращивать, кому и по какой цене продавать свой урожай.

С другой стороны, кластеры жалуются на фермеров: берут авансы, но не полностью выполняют обязательства, стараются выращивать на хлопковых полях «левые культуры», не заинтересованы в росте урожайности хлопчатника.

И фермеры, и кластеры жалуются на местные органы власти, ответственные за выполнение госзаказа и продолжающие вмешиваться в чисто хозяйственные вопросы. Чиновники:

- заставляют кластеры финансировать несвойственные и экономически неподкрепленные виды деятельности, гарантировать закупки и кредиты фермеров (например, на покупку систем капельного орошения);

- стараются выделять земли под выращивание хлопка на полях с низкими показателями плодородия почв и плохим обеспечением воды;

- при этом принуждают фермеров брать на себя завышенные обязательства, увеличивать урожайность без учета состояния почвы, без применения севооборота, злоупотребляя химическими удобрениями и средствами по борьбе с вредителями.

Неконтролируемое использование химикатов и пестицидов истощает почву, уничтожает естественную среду обитания микроорганизмов. Кроме того, загрязняется вода, используемая для орошения и промывки почв. В результате происходит обеднение и загрязнение почвы не только на тех земельных участках, где непосредственно выращивается хлопчатник, но и на всех остальных орошаемых землях. Такого рода неуемное администрирование сводит на нет попытки эффективного земледелия и устанавливает непреодолимые противоречия между фермерами и кластерами.

В любом случае отношения между кластерами и фермерами нельзя назвать рыночными, построенными на взаимном согласии и взаимном учете интересов. В их основе – принуждение фермеров выращивать на определенных землях определенные культуры и продавать по фиксированной цене, назначенной государством, а также принуждение кластеров финансировать не только выращивание хлопка, но и другие «повеления» чиновников. Это порочная практика, доставшаяся нам в наследство от социализма и до сих пор не изжитая, имеет много негативных последствий:

1. У фермеров нет стимулов повышать урожайность хлопка, зато есть большие стимулы нелегально выращивать на хлопковых полях другие культуры, которые более прибыльны, а также стимулы нелегально продавать выращенный хлопок на черном рынке.

2. Сельскохозяйственные земли используются неэффективно с точки зрения максимизации коммерческой отдачи от земли. Обязательное квотирование земель под культуры государственного заказа не позволяет фермерам оптимизировать структуру производства с учетом особенностей почв, климата, доступности воды, квалификации персонала, рыночной конъюнктуры, размера издержек и пр. факторов сравнительных преимуществ.

Необходимо также иметь в виду, что Узбекистан – самая северная страна, где выращивается хлопок в больших объемах. Из-за недостаточности вегетационного периода качество нашего хлопка относительно низкое. Зачастую, на землях, отведенных под хлопчатник, более продуктивно выращивать другие культуры. А это означает, что фермеры и их работники недополучают доходы.

3. Сельскохозяйственные земли используются неэффективно с точки зрения поддержания и повышения уровня плодородия земли. Плодородие почв неуклонно снижается, происходит засоление и деградация земель, так как плановые задания по выращиванию культур государственного заказа вынуждают фермеров к интенсивной эксплуатации земли, уменьшают возможности для севооборота.

4. Другой фактор неэффективного использования и деградации земель также связан с практикой обязательного государственного заказа. Сохранение этой практики – ключевая причина слабой защищенности прав владения сельскохозяйственными землями в Узбекистане. Хокимы, на которых возложена обязанность следить за тем, чтобы фермеры выращивали обязательные культуры, используют для этого механизмы перераспределения земли. То есть они могут землю у «нерадивого» фермера отобрать и отдать другому. Естественно, что эти возможности чиновники активно используют для личного обогащения и фактически превращаются в латифундистов, владея огромными землями через подставных лиц. А так как права владения землей плохо защищены и землю могут в любой момент отобрать, у фермеров нет стимулов заботиться о земле и осуществлять долгосрочные инвестиции в повышение ее плодородия. Земля используется интенсивно в целях получения краткосрочной прибыли.

5. Кроме того, в этой административной системе нет объективных и действенных механизмов отбора эффективных владельцев земли и перераспределения земли в пользу эффективных владельцев. Земля, принадлежащая фермерам, выведена из рыночного оборота, права на ее использование не могут быть перепроданы, она не может быть заложена, возможности сдать ее в субаренду ограничены. Распределение и перераспределение земель осуществляется не на основе рыночных принципов, а по желанию чиновников. Механизмы распределения и перераспределения земли непрозрачны и коррупциогенны.

6. Не полностью реализуется потенциал землепользования для решения социальных задач: для значительной части сельских жителей доступ к земле ограничен, что чревато социальным напряжением, связанным с низкими занятостью и доходами. Кроме того, так как принципы и механизмы получения земли нынешними владельцами (фермерами) непонятны и непрозрачны, их права на владение землей в глазах сельского населения нелегитимны. Зачастую фермеры – подставные лица чиновников разного ранга, фактически владеющих огромными земельными площадями и извлекающих с них коррупционную ренту.

Текущий кризис текстильной промышленности

И нынешний кризис текстильной отрасли напрямую связан с этой очень неэффективной системой производства и закупок хлопка в Узбекистане. Цены за закупаемый у фермеров хлопок назначает государство. Они, как правило, были ниже мировых, что позволяло получать выгоду как экспортным компаниям, продававшим хлопок на зарубежные рынки, так и текстильным предприятиям.

Однако сейчас ситуация прямо противоположная: закупочная цена хлопка-сырца, установленная государством, оказалась выше цен на зарубежных рынках. Что показано на рисунке 2 с пересчетом в цены на хлопок-волокно по методике, используемой нашими госструктурами при назначении закупочных цен на хлопок-сырец.

Разница в закупочных ценах хлопка на внутреннем и мировом рынках, цены – в центах за фунт хлопка-волокна.

Кроме того, текстильные кластеры несут дополнительные издержки, связанные с работой нашей административной системы, которые еще больше увеличивают себестоимость готовой продукции:

- Кластеры берут на себя риски и несут расходы, связанные с выращивание хлопка, оплачивают проценты банков (от 12 до 24% годовых), страховку, транспортировку, хранение, дальнейшую переработку и другие связанные с производством расходы.

- Кластеры зачастую вынуждены по поручениям хокимов и Кабинета Министров брать кредиты, или предоставлять гарантии на кредиты фермеров по внедрению капельного орошения, сельскохозяйственной техники, выращивание сои, картошки, и другие расходы, напрямую несвязанные с выращиванием хлопка и деятельностью кластера.

- В Узбекистане взимается экспортная пошлина на хлопчатобумажную пряжу и трикотажное полотно (кроме крашеного трикотажного полотна). Учитывая, что на рынках этих товаров жесточайшая конкуренция и норма прибыли весьма низкая, по сути, данная пошлина ополовинивает прибыль прядильщиков.

Я уже ранее писал о вреде принимаемых мер по ограничению экспорта пряжи. Такого рода меры препятствуют росту производства пряжи, использованию «эффекта масштаба» для снижения средних издержек и повышения конкурентоспособности продукции, привлечению инвестиций в отрасль.

- Сохраняются проблемы с возвратом НДС при экспорте, которые возникают из-за противозаконной, не имеющей аналогов за рубежом и убивающей бизнес-климат страны, практики налоговых органов применения так называемого «налогового разрыва». Смысл этой практики в том, что финансовая ответственность за неуплату НДС возлагается не на правонарушителя, а на конечного плательщика этого налога, который, по мнению наших налоговиков, должен покрыть недополученные доходы бюджета, связанные плохой работой налоговых органов. Причем налоговые органы прекрасно знают, кто именно не заплатил НДС, но предпочитают наказывать и покрывать недостачу деньгами ни в чем не виноватых предпринимателей.

- По словам текстильщиков, путем усложнения процесса таможенных процедур практический запрещен импорт хлопка-сырца в страну, что затрудняет возможности оптимизации себестоимости текстильной продукции. А импорт волокна осуществлять можно, но это «тоже почему-то не приветствуется». «Логику» наших чиновников понять порой в принципе невозможно: казалось бы, что плохого в переработке импортного хлопка?

Сложившаяся ситуация затрудняет возможности текстильных предприятий страны:

- конкурировать на международных рынках;

- увеличивать объемы экспорта;

- возвращать полученные кредиты;

- инвестировать и создавать рабочие места;

- оплачивать налоги другие обязательные платежи в бюджет.

Что в конечном счете приведет к банкротству большинства кластеров.

Административная система управления хлопковым сектором сама себя съела…

Что делать?

Ответ на этот вопрос давно очевиден: необходимо отказаться от антирыночной практики регулирования хлопковой отрасли, перейти на обычные рыночные отношения. В принципе необходимо отказаться от «размещения» и плановых заданий по всем без исключения сельскохозяйственным культурам, а не только по хлопку. В этом случае переработчики сельскохозяйственного сырья (хлопка, пшеницы, шелка, фруктов и овощей и т.д.) будут покупать сырье на свободном рынке по свободным ценам. У них будет также возможность заключать долгосрочные контракты с фермерами, включать их в кластеры, но только уже на добровольной, а не принудительной основе. Как это и имеет место быть в странах с рыночной экономикой. Более того, в свободной рыночной среде у кластеров появится возможность строить долгосрочные отношения не с отдельными фермерами, а с фермерскими кооперативами, создаваемыми на добровольной, взаимовыгодной основе, в отличие от сегодняшней кластерной «кооперации». И опыт создания такого рода кооперативов (часто вопреки противодействию чиновников) в Узбекистане уже имеется.

Вышесказанное полностью соответствует принятой в конце 2019 г. Стратегия развития сельского хозяйства Республики Узбекистан на 2020-2030 годы. Более того, в начале 2020 г. Президент страны объявил о планах отмены обязательного госзаказа в течение 2020-23 гг. Но чиновники, ответственные за реализацию Стратегии, явно саботируют принятые решения, госзаказ не отменен, а благополучно переименован в «размещение». И этим переименованием, видимо, решили ограничиться. Но отменять госзаказ нужно не на словах, а на деле. Без этого нет никаких перспектив развития как аграрного, так и текстильного секторов нашей экономики.

Кроме того, необходимо устранить формальные и неформальные барьеры на пути импорта хлопка (чтобы усилить конкуренцию на этом рынке и выровнять местные цены на хлопок с мировыми), отменить экспортную пошлину на текстильную продукцию, решить вопрос со своевременным возвратом НДС.

Но это еще не все…

В связи с ожидаемой отменой государственного заказа и перехода на рыночные принципы в сельском хозяйстве, возникает еще один очень важный вопрос: о перераспределении части земель, находящихся в распоряжении фермерских хозяйств. О чем речь?

В последние десятилетия произошло несколько перераспределений посевных земель бывших колхозов и совхозов. Причем все эти перераспределения осуществлялись совершенно произвольно, без каких-либо общественных обсуждений и одобрений. В результате в настоящее время большая часть посевных земель находится в распоряжении (на основе договоров аренды) у очень незначительной части сельских жителей (фермеров). Подавляющее же большинство сельского населения имеют в пользовании лишь небольшие участки (личные подсобные и дехканские хозяйства). При этом необходимо иметь в виду, что в некоторых регионах имеют место сложная демографическая ситуация, перенаселение и высокая безработица в сельской местности.

В глазах большинства сельских жителей такое распределение земли нелегитимно. Проблема становится весьма актуальной в связи с предстоящим отказом от госзаказа, что сделает фермеров (и часто стоящих за ними чиновников) реальными хозяевами большей части плодородной и орошаемой земли сельскохозяйственного назначения. Причем они эту землю не выкупали (по крайней мере официально) и непонятно на каких основаниях ей владеют. И совершенно не очевидно, что именно эти люди – самые эффективные собственники. То есть мы получим два класса на селе: латифундистов и безземельного крестьянства.

Один из вариантов решения этой острой проблемы: воспользоваться тем, что в договорах аренды указывается, что фермер не имеет право свободно распоряжаться землями, выделенными под хлопок и пшеницу. По сути, это не его земли. И раз государство отменяет госзаказ, есть возможность пересмотреть договора и перераспределить земли, ранее квотируемые под госзаказ, в пользу других сельских жителей. То есть появляется уникальная возможность решить земельный вопрос в правовом русле.

При этом перераспределение освободившейся от госзаказа земли должно осуществляться на принципах платности, прозрачности и социальной справедливости.

Необходимо, чтобы земля переходила к наиболее эффективным пользователям. А основным признаком потенциальной эффективности использования земли новыми хозяевами – степень их способности и желания заплатить за доступ к земле. Освободившиеся от госзаказа сельскохозяйственные земли должны приватизироваться или передаваться в долгосрочную аренду через честные электронные аукционы: кто готов больше заплатить за право пользоваться землей (либо прямой выкуп, либо предлагаемый размер арендной платы), тот участок получает.

В тоже время необходимо учитывать уровень аграрного перенаселения и создаваемую им социальную напряженность. Поэтому желательно перераспределение земель в пользу более широких слоев населения. Для этого можно ввести ограничения на размер передаваемых новым владельцев участков (чем выше уровень аграрного перенаселения, тем размер меньше), а также предусмотреть поэтапную оплату стоимости участка (или прав пользования им) новым владельцем.

Ожидаемая специализация, а, следовательно, и размеры перераспределяемых участков должны также учитывать потребности смежных отраслей экономики, прежде всего перерабатывающей промышленности, а также развитость и характер инфраструктуры транспорта и хранения сельскохозяйственной продукции, доступности и стоимости доставки воды.

Перепродажа прав собственности или аренды земли должна осуществляться на рыночных принципах. При этом государство должно четко определить правила заключения такого рода сделок с учетом эффективности использования земли, а также задач социальной и аграрной политики. Могу быть установлены разного рода ограничения и требования к такого рода сделкам, направленные как против концентрации земли у небольшой группы латифундистов, так и против чрезмерного дробления земельных участков, а также ограничения владения землей сельскохозяйственного назначения иностранными гражданами и компаниями.

Итак, как мы видим, аграрный и текстильный сектора нуждаются в серьезных реформах. В частности, без этих реформ обречены на банкротство созданные в последние годы хлопково-текстильные кластеры, которым наши чиновники так пока и не дали шанса поработать в условиях нормальной рыночной среды. Ну и конечно же от успешности реформ напрямую зависят устойчивое развитие аграрного сектора и благосостояние сельских жителей, которые составляют половину населения страны.

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.