Особенности национальной коррупции, или как победить чиновничий «бизнес» в Узбекистане

Недавнее интервью Бехзода Хошимова на тему коррупции вызвало дискуссию в Сети и подтолкнуло к идее поговорить о коррупции, как своеобразной форме бизнеса.

В принципе, можно рассматривать коррупцию как услугу, за которую ее «поставщик» получает плату. Но, конечно же, это не совсем обычная услуга. Во-первых, она считается незаконной. Во-вторых, она является производной от другой категории услуг – государственных.

Общество нанимает чиновников, чтобы они оказывали государственные услуги. Но в определенных ситуациях чиновники начинают требовать дополнительную плату от заинтересованных сторон за то, что они и так должны делать (их для этого и наняли). Или бывает наоборот – за то, что они не выполняют свои обязанности, закрывают глаза на какие-то нарушения или разрешают то, что не должны разрешать.

Соответственно, необходимо разобраться, почему при оказании государственных услуг возникают такого рода ситуации и появляется спрос на «дополнительные» (коррупционные) услуги. Ведь дело не только в том, что чиновник хочет получить взятку. Дело в том, что кто-то готов эту взятку заплатить. Иначе коррупционное желание чиновника повисло бы в воздухе.

Для анализа удобно разделить государственные услуги на две большие категории:

Первая категория – те услуги, которые обществу необходимы и оказываются во всех цивилизованных государствах. Например, регистрация прав собственности на имущество, выдача паспорта (или заменяющего его документа), проверка предприятий (на предмет уплаты налогов, выполнения санитарных норм и пр.), закупка товаров и услуг для государственных нужд (государственные закупки).

Вторая категория – услуги, искусственно навязанные обществу, чаще всего, самими чиновниками. Как правило, в развитых государствах такого рода услуги не оказываются. Например, предоставление разного рода льгот (налоговых, кредитных, на получение доступа к официальной конвертации) отдельным предприятиям (индивидуальные льготы). Или прописка с весьма усложненной процедурой. Или получение разрешений на какие-нибудь действия, которые в принципе не могут навредить обществу и соответственно не должны контролироваться государством; но чиновники почему-то решили, что на эти действия требуется их разрешение. Или выделение земли под строительство на неконкурсной основе (то есть чиновник произвольно решает кому дать землю, а кому не дать).

В каких случаях при оказании государственных услуг может возникнуть спрос на коррупцию?

Во-первых, это происходит, когда процедуры оказания услуг усложнены и непрозрачны. Тогда чиновнику легко навязать свою коррупционную услугу предпринимателю или обычному гражданину под видом «дополнительного сервиса»: хочешь что-то получить быстро и легко – заплати. Или, при сложных и непрозрачных процедурах, чиновник может что-то запретить, что-то не дать, за что-то наказать. И тогда пострадавшая сторона начинает искать «обходной маневр» – чаще всего легче заплатить «сверху», чем связываться и чего-то доказывать.

Во-вторых, спрос на коррупцию может возникнуть, если благодаря решению чиновника кто-то сможет получить определенные выгоды. Например, налоговые льготы или доступ к официальной конвертации (если доступ ограничен, как было у нас до сентября 2017 года). Или выиграть тендер по государственным закупкам. И тогда потенциальный получатель преимущества готов будет за это преимущество заплатить.

Теперь давайте посмотрим на все это глазами продавца коррупционной «услуги». Как и любой продавец, он заинтересован в наличии и увеличении спроса на свою услугу. Для стимулирования спроса продавцы обычно используют разного рода маркетинговые инструменты. Открытую рекламу своих «услуг» коррумпированные чиновники, конечно, разместить в газете не смогут. Но в их распоряжении имеются и другие инструменты.

Раз спрос на коррупцию возникает из-за усложненности и непрозрачности процедур предоставления государственных услуг, следовательно, нужно еще больше усложнять и делать еще более непрозрачными эти процедуры. То есть, чем больше противоречий в нормативных актах, чем запутанней процедуры, чем больше предусматривается возможностей для запрета со стороны чиновников, чем больше требований получения разного рода разрешений, тем шире потенциальный спрос на коррупцию. Следовательно, коррумпированные чиновники прилагают максимум усилий для усложнения нормативной базы и нагромождения разного рода запретов, разрешительных процедур, проверок. И когда они смотрят вам в глаза и говорят, что очень сожалеют, но из-за несовершенства нормативной базы ничего сделать не могут, не верьте. Они точно не сожалеют. Плохая нормативная база – их хлеб насущный. Ключевой инструмент стимулирования спроса на коррупционные услуги.

Другой маркетинговый инструмент – навязывание обществу ненужных (избыточных) государственных услуг. Для этого всегда найдутся благовидные предлоги. Индивидуальные льготы нужны, чтобы помогать развитию национальных производителей (тогда почему они индивидуальные, а не, скажем, для всех без исключения производителей отрасли?). Ограничения на прописку введены в целях обеспечения безопасности. Бессмысленные (с точки зрения общественных интересов) разрешения и лицензии необходимы для защиты интересов покупателей (чтобы не абы кто им продавал продукцию, а только проверенные и перепроверенные!). Землю под строительство нельзя продавать на конкурсной основе (тому, кто больше заплатит), можно только распределять (но, конечно же, с определенной доплатой чиновнику).

Поэтому, коррумпированные чиновники всегда в первых рядах при продвижении разного рода идей, программ, нормативных актов, предусматривающих усиление государственного вмешательства в экономику и общественную жизнь, какими бы вредными они не были. Чем больше у государства (а, следовательно, и у чиновников), функций и полномочий, чем больше возможностей что-то разрешить или запретить, предоставить или не предоставить доступ к чему-то, что-то проконтролировать, тем больше спрос на коррупционные услуги. Причем это совершенно искусственный спрос, результат коррупционного маркетинга.

А теперь подумаем, что же с точки зрения общественных интересов нужно делать, чтобы сократить спрос на коррупцию и тем самым лишить ее объективной основы?

1. Создать максимально прозрачный и предполагающий широкую общественную дискуссию механизм разработки, обсуждения и принятия нормативных актов. Необходимо категорически исключить вновь возникшую практику, когда нормативные акты сваливаются на нас как «снег на голову»  – без предварительной публикации проектов. Да и само обсуждение проектов необходимо формализовать и сделать прозрачной реакцию разработчиков документов на выдвигаемые предложения. Кроме того, крайне необходимо подвергать все нормативные акты независимой антикоррупционной экспертизе, которая покажет, где заложены потенциальные «мины» коррупции и неэффективности.

2. Необходимо самым радикальным образом изменить соотношение нормативных актов, принимаемых законодательной и исполнительной ветвями власти. До сих пор подавляющее большинство нормативных актов принимается именно исполнительной властью, то есть чиновниками. А следовательно, у коррупционеров имеются огромные возможности усложнения нормативной базы и продвижения ненужных обществу государственных услуг, а также для реализации своих коррупционных обязательств, особенно в части предоставления разного рода льгот. 

3. Провести либерализацию системы государственного регулирования экономики и общественной жизни. Что предполагает изъятие у государства избыточных функций и полномочий. Это станет самым мощным ударом по коррупции. Так, например, либерализация валютного рынка в 2017 году упразднила такую функцию наших чиновников, как предоставление права на льготную конвертацию. При свободной конвертации нет необходимости кому-то давать взятку для того, чтобы купить валюту. Нет спроса – нет предложения – нет коррупции.

Дальнейшая либерализация экономики неизбежно приведет к сужению сферы влияния государства и к ликвидации многих коррупционных «кормушек». При этом коррумпированные чиновники и их идеологические союзники (вольные или невольные) будут очень громко кричать о необходимости «защиты» национальных производителей, местных потребителей, интересов государства и прочего. Но на практике защищаться будут именно коррупционные «кормушки». Поверьте.

4. Усовершенствовать процедуры оказания государственных услуг. Прежде всего, через их упрощение, ликвидацию ненужных процедур, обеспечение прозрачности и максимального удаления получателей услуг от их поставщиков, в том числе посредством предоставления услуг через Интернет. И здесь предстоит огромная работа, связанная с пересмотром нормативной базы, созданием единых баз данных, электронизацией процедур предоставления услуг.

В данной заметке я сделал акцент на том, что необходимо предпринять для сокращения спроса на коррупционные услуги. Что касается мер по сокращению предложения услуг коррупционеров, то это – тема отдельного разговора. И здесь есть много того, о чем важно подумать. Например, о совершенствовании механизмов подготовки, отбора, продвижения по служебной лестнице, повышения квалификации государственных служащих. Или о системах целеполагания, мотивации и контроля за их работой.

Подводя итог. Для борьбы с коррупцией нам необходимы: продолжение экономических реформ, проведение кардинальной административной реформы и прочих преобразований нашего государства, включая судебную реформу (суды должны защищать граждан от коррупционеров), создание реальных механизмов разделения властей, развитие парламентаризма, реформу государственного управления на местах.

Юлий Юсупов