Перспективы демократизации стран Центральной Азии или как разбудить спящие институты?

Ряд эмпирических исследований даже пытались определить некую границу ВВП на душу населения (при условии, что в основе экономики лежат несырьевые доходы), после преодоления которой вероятность устойчивости демократии становится высокой. Одно из таких исследований называло в качестве границы уровень ВВП на душу населения в 6055 долл. США в ценах 1975 г.

Мне представляется, что наличие связи между уровнем несырьевых доходов и степенью демократизации общества вполне логично. Демократические институты можно «подарить» или навязать обществу (это могли бы сделать просвещенный правитель или оккупационные власти), но если в этих институтах нет глубинной потребности самого общества, то они не наполнятся необходимым содержанием, останутся «спящими», неработающими институтами.

К «спящим» относятся и так называемые имитационные институты, созданные авторитарными властями, вынужденными подстраиваться под существующие в мире нормы. Сегодня немодно провозглашать себя императорами и падишахами. Приходиться ограничиваться титулами президентов и премьер-министров. Кроме того, ради имиджа приходится имитировать и другие демократические правила и процедуры: парламентаризм, многопартийность, выборы и пр. 

Так вот, для того, чтобы навязанные или «подаренные» институты заработали значительная часть социально активного населения должна: а) нуждаться в их работе, б) уметь отстаивать их сохранение (так как они очень хрупкие и нуждаются в постоянной поддержке).

Потребность же в демократических институтах, как показывает практика, возникает первоначально как потребность в защите собственности, причем главным образом у людей: а) которым есть что терять, а это прежде всего личное имущество и бизнес, б) не обладающими достаточным могуществом для защиты прав собственности через контакт с авторитарным лидером или его окружением. Иными словами, главными носителями демократических ценностей являются мелкие и средние собственники и хорошо оплачиваемые квалифицированные работники, так называемый средний класс.

Бедным особенно нечего терять и у них нет непосредственного интереса в четких и эффективных правилах, защищающих их собственность. У очень богатых имеются другие возможности защиты собственности, кроме судебно-правовых механизмов. Более того, часто их богатство зиждется на неравных условиях ведения бизнеса и коррупционных схемах обогащения, использование которых станет затруднительным при демократизации общества. Соответственно, устойчивая потребность в действенных демократических институтах возникает только тогда, когда в обществе формируется значительный средний класс, осознающий свои интересы и способный их отстаивать. А для этого необходим достаточно высокий уровень несырьевых доходов на душу населения. (Сырьевые доходы либо распределяются более-менее равномерно между всеми членами общества, либо достаются небольшой группе людей, близких к политической власти. И в том и в другом случае средний класс не формируется).

Таким образом, мы видим, что низкий уровень несырьевых доходов и слабость среднего класса объективно ограничивают возможности демократизации стран Центральной Азии. В тоже время, как показывает опыт Индии и Грузии, низкие доходы не всегда отсекают страны от демократизации.

Роль исторического опыта

Не меньшую, а порой и большую роль в появлении и устойчивости демократических институтов играет исторический опыт. В странах, где демократические институты существовали ранее (чаще всего в виде городского и общинного самоуправления), демократия приживается гораздо легче, нежели в странах, такого опыта не имеющих.

Эту разницу демонстрируют, к примеру, исследования роли и эволюции демократических институтов в Италии ХХ века. Северная Италия существенно обгоняет южную как в экономическом развитии, так и в эффективности работы формальных демократических институтов. А все дело в том, что в северной Италии еще со времен Средневековья были весьма развиты как торговля и средний класс, так и городское самоуправление. Широкие слои населения активно участвовали в экономической и политической жизни североитальянских республик. В южной Италии, напротив, столетиями доминировали авторитарные режимы, ограничивающие экономические и политические свободы местного населения. Жители юга больше полагались не на официальную правовую систему, которая навязывалась им либо королевской властью, либо внешними оккупантами, а на неформальные институты, включая всем известную мафию. Отсюда и разная готовность населения жить по формальным демократическим правилам.

В Центральной Азии традиции местного самоуправления и участия широких слоев населения в общественной жизни, если и существовали когда-то, то в весьма зачаточном виде, а к моменту обретения независимости давно уже стерлись из народной памяти. Здесь нельзя не отметить «хорошую работу» советской общественной системы, которая формально провозглашала народовластие, но в реальности отдавала всю власть партийной номенклатуре.

Большевики основательно потрудились над формированием стереотипов советского и постсоветского человека относительно того, что такое демократия. Для большевиков и их вождя Ленина демократия – это орудие закрепления власти буржуазии над пролетариатом. Отсюда презрение к демократическим институтам: парламентаризму, разделению властей, независимым судебной системе и СМИ. Революционная целесообразность превыше всего. И точно превыше всяких там демократических формальностей. Брать власть, наплевав на все эти пустые разговоры о законности, народном волеизъявлении, разделении властей. Законы истории сильнее демократических принципов.

Презрительное отношение к демократическим процедурам и приоритету закона – преобладающая черта как массового сознания, так и мировоззрения элит на постсоветском пространстве. Может поэтому реально действующие демократические политические системы у нас – скорее исключения, чем правило? Может поэтому наши демократические институты (парламенты, суды, партии, «независимые» СМИ) – зачастую фикции, проявления имитационной, а не реальной демократии?

Белые и черные рыцари

Согласно теории «белых и черных рыцарей» на процессы демократизации оказывают влияние сильные внешние партнеры. «Белые рыцари» подталкивают своих соседей на путь демократизации, а «черные рыцари», напротив, – к авторитаризму.

Например, бывшие социалистические страны Восточной Европы сразу попали «под крыло» западноевропейского влияния. Географическая и культурная близость облегчила многим странам транзит в рыночную экономику и демократическую правовую систему. В этом плане Восточной Германии было легче, чем Польше, а Польше легче, чем Украине. Страны Кавказа, в силу своей географии, а для Армении и Грузии – в силу культурной близости, также находятся под сильным западноевропейским влиянием. 

Страны Центральной Азии подвержены гораздо меньшему влиянию Европы и других центров Западной цивилизации. Их окружают иные «рыцари» - Китай и Россия, которые с точки зрения приобщения к демократическим институтам, безусловно, - «черные рыцари». Ничему хорошему они нас научить не смогут. Скорее наоборот, будут способствовать укреплению экстративных (выгодным узким группам лиц) институтов и недемократических форм правления. С авторитарными и коррумпированными режимами им порой иметь дело удобнее. Увы.

Демократические институты и темпы экономического развития

Следующий вопрос: насколько развитость демократических институтов способствует или препятствует экономическому развитию?

Пожалуй, среди экономистов вряд ли сегодня можно кого-либо найти, отрицающего важность для успешного экономического развития четкого и прозрачного законодательства, эффективной и независимой судебной системы, наличия обратной связи между властью и обществом, наличия механизмов сдержек и противовесов в политической системе. Чем проще и прозрачнее законодательство, чем лучше законы защищены судами, тем ниже издержки ведения бизнеса, тем лучше защищены права собственности. Чем в большей степени государственные структуры прислушиваются к запросам общества, чем больше ограничений исполнительной власти, тем меньше возможностей использовать государство для реализации частных и групповых интересов, тем в более конкурентной среде приходится работать бизнесу. Тем эффективней экономика.

Иными словами, хорошо работающие демократические институты способствуют экономическому развитию.

С другой стороны, есть немало исторических примеров, когда экономические прорывы совершали все же авторитарные режимы. Авторитарным лидерам порой легче проводить непопулярные, но способствующие экономическому росту реформы. Однако у этих примеров есть два важных «но».

1. На одного «продвинутого», эффективного авторитарного лидера зачастую приходится десятки, если не сотни ретроградов и коррупционеров, толкающих свои страны к стагнации и бедности. Авторитаризм – точно не гарантия экономического процветания. Шансы заполучить просвещенного «лидера нации» не очень высоки.

2. Многие примеры, объявленные триумфом «сильной руки», часто не учитывают, что на самом деле авторитаризм авторитаризму рознь. Как правило, экономических успехов добиваются мягкие авторитарные режимы, использующие определенный (пусть и ограниченный) арсенал демократических механизмов, которые играют весьма важную роль в защите прав собственности и сделок, в сокращении издержек ведения бизнеса, в обеспечении гибкости экономической политики, в борьбе с коррупцией. В частности, это касается сингапурской и китайской моделей модернизации, о которых ниже.

Таким образом, хотя в определенных ситуациях демократизация и может препятствовать проведению кардинальных рыночных реформ, чаще всего эти реформы страдают не от «чрезмерной демократизации», а от неразвитости демократических институтов, в особенности таких, как независимые СМИ, разделение властей, наличие системы сдержек и противовесов, независимая и контролируемая обществом судебная власть.

Далее – о возможных путях (моделях) экономической и политической модернизации и о роли в этих моделях демократических институтов.

Классический путь: защита собственности, механизмы сдержек и противовесов

Большинство современных западных демократий проделали длительный путь к текущей модели политической организации общества. Этот путь порой занимал многие столетия. Классический вариант движения вперед – Великобритания.

Англии в наследство от Римской империи достались римское право и частная собственность, включая собственность на самый ценный в доиндустриальную эпоху ресурс – землю. Соответственно перед собственниками, а это были в основном крупные землевладельцы (бароны), всегда остро стоял вопрос о защите своих прав. Причем необходимость защиты прав собственности тесно переплеталась с необходимостью защищать свои свободу и жизнь, так как у короля всегда был стимул отобрать чужую частную собственность, обвинив барона в измене или еще каком-либо преступлении. В конце концов бароны заставили подписать монарха Великую хартию вольностей, которая ограничивала королевскую власть исключительно в интересах баронов, то есть очень небольшой части населения тогдашней Англии. Но именно этот документ положил начало созданию системы политических сдержек и противовесов. Из этого исторического кейса мы видим, что порой даже не важно, кто и как ограничивает единоличную власть. Главное, чтобы она была ограничена.

Система сдержек и противовесов в средневековой Англии

Кроме баронов власть английского короля в раннем Средневековье была ограничена христианской церковью (которая подчинялась не королю, а папе римскому) и местными органами самоуправления (общинам). Наличие самостоятельных городских и сельских общин, сильной аристократии привело к появлению двухпалатного парламента, состоящего из палаты лордов и палаты общин.

Дальнейшее развитие демократических институтов проходило в Англии далеко непросто и часто прерывалось в силу самых разных исторических событий. Например, Генрих VIII был практически полновластным диктатором, не ограниченным в своих полномочиях ни запуганными аристократами, ни церковью, которую он отделил от римской церкви и подчинил себе.

Однако общая тенденция была такова, что растущий и крепнущий класс собственников и предпринимателей шаг за шагом отвоевывал свое место под солнцем, закрепляя свои завоевания в демократических институтах. Процесс ускорился в эпоху Великих географических открытий, колониальных захватов и промышленной революции. Торговцы и промышленники сформировали еще одну мощную силу, способную противостоять королевской власти. Короли же были весьма зависимы от парламента, так как только законодательная власть могла вводить новые налоги. (Для сравнения: в Испании король, благодаря большим доходам, поступающим напрямую в королевскую казну из американских колоний, не нуждался в аналогичных одобрениях со стороны местного парламента, что привело к вырождению института парламентаризма в стране). 

Система сдержек и противовесов в Англии XYII века

Процесс демократизации, включая расширение числа граждан, имеющих право голоса, закрепление прав на свободу слова и совести, формирование независимой судебной системы, ускорился в XIX столетии и завершился в Великобритании только в период между двумя мировыми войнами. Акт о народном представительстве 1928 года обеспечил право голоса на выборах любого уровня всему населению старше 21 года, независимо от пола и уровня дохода. 

Система сдержек и противовесов в современной западной демократии

Слабая сторона классического пути модернизации – его продолжительность. У наших стран нет столько времени на формирование современных экономических и политических институтов, сколько его было у стран «классического капитализма».

Даты получения женщинами права голоса

Россия: прерванная модернизация

Что любопытно, политическая система России середины и второй половины 1990-х годов очень даже напоминала политическую систему Англии времен позднего Средневековья. Роль аристократии выполняли олигархи.

Система сдержек и противовесов России 1990-х гг.

Однако созданная в нулевые годы «вертикаль власти» разрушила формирующиеся демократические институты и вернула политическую систему страны к временам Генриха VIII.

Система иерархии власти в России 2000-х гг. (модель «имитационной демократии»)

И, как выяснилось, «заступиться» за молодые демократические институты было некому. В ориентированной на извлечение природной ренты экономике сильный средний класс еще не успел сформироваться. А «независимые» олигархи были либо укрощены, либо «раскулачены», либо вытеснены новой волной «близких к телу» олигархов.

Путь Сингапура: сильный лидер и британская правовая среда

Режим Ли Куан Ю в Сингапуре считается авторитарным и его успехи часто связывают именно с этим заблуждением. Между тем если это и был авторитаризм, то в весьма мягкой, «просвещенной» форме. Во-первых, Сингапуру достались в наследство британская система права и британские суды. А это, согласитесь, немало. Во-вторых, «авторитарист» Ли Куан Ю самыми жесткими мерами насаждал принципы верховенства права и равенства всех перед законом, включая высших чиновников и своих родственников. Плюс была проведена максимально возможная либерализация экономики с акцентом на развитие конкуренции и равных правил игры для всех (а не по принципу «своим – все, остальным – специально плохо прописанный закон»). Согласитесь, как-то это не очень похоже на наши постсоветские авторитарные режимы.

Впрочем, повторить опыт Сингапура нашим странам весьма затруднительно, прежде всего, из-за отсутствия у нас британской (или аналогичной) правовой системы. Увы, нам в наследство достались совсем другие правовая система и правовая культура.

Грузинская модель: сильная команда «пришельцев» и «несвоевременная» демократизация

Однако сингапурский эксперимент все же попытались повторить в Грузии в 2004-2013 годах. И, как ни странно, много что получилось. Были проведены радикальные системные реформы, нацеленные на либерализацию экономики, минимизацию функций государства и оптимизацию всей системы государственного управления. Реформы проводила сильная и слаженная команда экспертов, как правило, приглашенных со стороны – из частного сектора и из-за рубежа.

Буквально за несколько лет удалось вытащить страну из нищеты и бандитского беспредела, создать принципиально новую систему общественных институтов. Однако реформаторы проиграли парламентские и президентские выборы. Каха Бендукидзе – интеллектуальный лидер грузинских реформ считал, что демократизация нанесла вред экономическим реформам в Грузии. Общество оказалось не готово к столько радикальным изменениям и, используя демократические механизмы, «подаренные» стране реформаторами, этих же реформаторов от власти и устранило.

Впрочем, краха реформ с уходом реформаторов не произошло. Новая власть не стала покушаться на ключевые достижения реформ. Просто темпы модернизации замедлились, многие реформы оказались замороженными. Но созданная после 2004 года экономико-правовая система вполне дееспособна и демонстрирует неплохие результаты.

Китайский путь: шаг за шагом и сменяемость власти

Очевидные достижения китайской модели модернизации – быстрый экономический взлет очень большой и совсем еще недавно нищей страны, пережившей самые дикие коммунистические эксперименты. Это вам не маленький, удобно расположенный Сингапур, умело использующий удачное правовое британское наследство. 

Великий Дэн Сяопин вовсе не собирался строить капитализм. Он всего лишь принимал разумные, рациональные решения по совершенствованию существовавшей в Китае социалистической экономики, опираясь исключительно на здравый смысл. И, как оказалось, если последовательно принимать решения, основанные на здравом смысле и нацеленные на повышение благосостояния всего населения, а не только себя любимых, то в итоге получится рыночная экономика. А уже рыночная экономика, умноженная на невероятные китайские трудолюбие и предприимчивость, обеспечила то, что называется «китайским экономическим чудом».

При этом в Китае не работают классические западные демократические институты, такие как свободные выборы, независимая пресса, независимая судебная система. И очевидно, что многие реформы были навязаны обществу именно благодаря авторитарным механизмам управления. Боюсь, что проведение действительно свободных выборов еще лет 10-20 назад привело бы к уходу от власти реформаторов - «буржуазных перерожденцев» (как это и произошло в Грузии) и вернуло бы власть истинным маоистам. Впрочем, возможно, что сегодня расклад был бы уже иным: в стране существенно повысился уровень жизни и появился мощный средний класс, то есть возникли объективные условия для постепенной демократизации.

Но все же вопрос: китайская модернизация удалась благодаря авторитарной модели управления? И да, и нет. В Китае действительно авторитарный политический режим, но это совершенно иной тип авторитаризма, нежели тот, который мы привыкли видеть на постсоветском пространстве.

Во-первых, это партийный авторитаризм, который по определению мягче персоналистского авторитаризма. Все-таки, когда страной управляет объединенная определенными принципами партократия, а не отдельная личность, это означает, что партократы должны выработать и придерживаться какие-либо правил, являющихся аналогами (пусть и не полноценными) демократических институтов, позволяющих принимать коллективные решения, например, через механизм «внутрипартийной демократии». А такого рода правила – это всегда ограничение личной власти и система сдержек и противовесов при принятия политических решений.

Во-вторых, в Китае объективно (еще при Мао!) сложился относительно высокий уровень децентрализации принятия решений, имеет место существенная самостоятельность номенклатуры на уровне провинций и районов. Все-таки это слишком большая страна, чтобы управлять ей из одного центра. А это означает, что существует не один, а много центров принятия решений. Что очень даже хорошо. Причем в современном Китае эти центры конкурируют друг с другом за привлечение инвестиций, а, следовательно, за создание благоприятных для экономики правил игры.

В-третьих, китайской партократии удалось создать уникальный механизм ротации кадров, в соответствии с которым все представители номенклатуры, в том числе и высшее руководство, периодически уходили в отставку со своих постов. Высшее руководство сменялось каждые 10 лет (где вы еще такую автократию видели?). Данный механизм весьма выгодно отличает китайский авторитаризм от советского и постсоветского, где не было и до сих пор нет четких правил сменяемости власти.

Представляется, что именно мягкость авторитаризма, наличие нескольких центров принятия решений и четкие правила сменяемости власти и позволили китайской модели модернизации добиться столько выдающихся экономических успехов. Правда, в настоящее время мы наблюдаем, по всей видимости, попытку отказа от принципа обязательной сменяемости высшего руководства каждые 10 лет. Что, на мой взгляд, может весьма негативно сказаться на будущем экономическом и политическом развитии Китая. Но это уже другая тема.

Разбудить спящие институты!

Какие можно сделать выводы из сказанного?

1. Наличие и эффективность ряда демократических институтов (пусть и не в классических формах, как в Китае) весьма важны для экономического развития стран Центральной Азии. Среди них особенно стоит выделить действенные процедуры сменяемости власти, эффективную и независимую судебную систему, действенную систему обратной связи между властью и гражданским обществом, наличие хоть каких-нибудь механизмов сдержек и противовесов для исполнительной власти. Если указанные институты отсутствуют или неразвиты, то это негативно сказывается на рыночных реформах и экономическом развитии.

2. Существует множество объективных и субъективных препятствий для демократизации стран региона, в том числе:

- низкий уровень несырьевых доходов на душу населения и, как следствие, слабые позиции в обществе и экономике среднего класса – главного бенефициара и «двигателя» демократизации;

- слабость исторических традиций, отсутствие исторического опыта существования демократических институтов (за редким исключением), большая роль «советского наследия», не предполагавшего работу демократических институтов;

- географическая и культурная удаленность внешних демократических центров (которые могли бы выступить в качестве «наставников» в деле демократизации наших обществ) при наличии влиятельных «черных рыцарей», объективно сдерживающих процессы демократизации.

3. Учитывая наличие вышеобозначенных препятствий, нам не стоит ожидать быстрой демократизации наших обществ, разве что кому-то очень сильно повезет с мудрым «лидером нации» и весьма благоприятно сложатся прочие обстоятельства. Наиболее вероятно, что для формирования более-менее эффективно работающих и устойчивых демократических институтов уйдут десятилетия. Предстоит длительная, кропотливая работа по созданию мощного и осознающего свои потребности среднего класса, дееспособного гражданского общества, умеющего отстаивать свои права и интересы.

Данная работа в какой-то мере облегчается наличием уже существующих, хотя зачастую и формальных или плохо работающих институтов: многопартийность, избираемая населением представительная власть, частично избираемая населением исполнительная власть (выборы президентов), формально независимые и самостоятельные суды, центробанки и пр. В эти спящие институты предстоит вдохнуть жизнь.

Уже хорошо, что их не надо создавать с нуля. Например, требовать всеобщего избирательного права, выборности законодателей, юридической возможности людям объединяться в партии и прочие некоммерческие организации. На бумаге это все уже есть. Задача гражданского общества – наполнить формально существующие институты реальным содержанием.

Предстоит долгая и кропотливая работа – через сложный диалог с властью, совершенствование законодательства, многочисленные судебные иски, громкие общественные обсуждения, журналистские расследования, акции протеста и т.д. и т.п. Свобода и демократия никому никогда не давались легко и быстро. Впрочем, нам гораздо легче по сравнению с теми, кто двигался по этому пути до нас.

4. Огромную роль в демократизации общества играют экономические реформы, так как только они могут обеспечить объективные предпосылки для устойчивости демократических изменений: относительно высокий уровень жизни населения и мощный средний класс. Другое дело, что экономические реформы очень трудно проводить без поддержки действенных демократических институтов. Поэтому экономические и политические изменения нужно проводить одновременно, шаг за шагом. Однако, видимо, быстро и сразу их провести не получится. Слишком мало для этого объективных условий. Нужно понимать, что настоящие, глубинные преобразования займут десятилетия.

И еще один момент. Огромную роль в модернизации наших стран играют изменения в общественном сознании. Все мы, жители региона, - совки, кто-то в большей, кто-то в меньшей степени. Все мы с детства впитали идеологию ироничного, нигилистического отношения к праву и демократии, к рынку и конкуренции, к равноправному экономическому и политическому сотрудничеству между странами. Нам мерещатся враги, окружающие нас со всех сторон. Мы часто не хотим понимать, что сегодня процветания можно добиться только через сотрудничество и открытость. Все мы - ученики, наследники Ленина, независимо от того, осознаем это или нет. И пока мы не избавимся от этого идеологического наследия, не вытравим его из себя, до тех пор не построим цивилизованные государства. Потому что современное цивилизованное государство – это государство, основанное на примате права, разделении властей, децентрализации принятия решений, сменяемости власти, рыночной конкуренции, внешней открытости миру – принципах глубоко чуждых Ленину и его наследникам. То есть нам…