17:29 / 15.07.2022
3505
Защищенные права собственности на землю – необходимое условие роста благосостояния населения и развития демократического общества

Юристы Ильхом Азизов и Умида Хакназар в своей статье для Kun.uz делают небольшой экскурс в историю, характеризуя колониальную форму ведения сельского хозяйства, рассказывают о существующих моделях земельной реформы, о мировом опыте и задачах Узбекистана по уходу от пережитков былого социалистического управления землёй.        

С тех пор, как человечество начало возделывать сельскохозяйственные культуры, очевидным стало то, что с ростом населения, земли доступной для сельскохозяйственного производства становится все меньше, и при этом для поддержания ее плодородия требуется все больше дополнительных затрат и инвестиций. При этом приток финансирования в сельскохозяйственный сектор трудно обеспечить, если право собственности на землю не защищено и сохраняется риск отъема земли, например, в условиях владения землёй на условиях аренды или иных форм владения, отличных от права собственности. Когда отсутствует охраняемое и обеспечиваемое государством право собственности, ожидать от производителей инвестиций в восстановление плодородия земли неоправданно оптимистично. Эта простая логика вещей стала одной из мотивирующих стимулов для предоставления права собственности на землю.

«Нация незащищенных пользователей земли и наемных рабочих без корней, которые лишены возможности на улучшение своего участка земли, является нестабильным обществом, подверженным вспышкам насилия и которое легко убедить следовать за фальшивыми лидерами» (Isador Lubin)

Колониальный период

Во времена колониальных режимов, колониальные власти осознавали, что контроль над землей и дешевая рабочая сила для аграрного производства должны идти рука об руку – если бы рабочие имели свободный доступ к обрабатываемым землям, они бы сами предпочли заниматься фермерством.

Доступ сельскохозяйственных рабочих к земле и возможность их независимого хозяйствования на ней неизбежно приводят к справедливому перераспределению доходов и, в конечном итоге, лишают вассалов возможности диктовать экспортные цены и максимизировать свою прибыль за счет дешевого наемного труда.

Следует отметить, что это относится не только к колониальным режимам, но и к истории развивающихся стран, которые избежали колониальной практики. Местные элиты в таких странах контролировали сельские земли и рабочую силу для своей выгоды так же, как и колониальные власти, что приводило к такому же результату, а именно: возрастающей сельской бедности и безземелью. Контроль местных элит над земельными ресурсами обеспечивался за счет применения определенных исторических практик. Например:

  • Предоставления права на плодородные/орошаемые земли только для представителей правящей элиты; а остальным предоставлялся доступ только к неплодородным или отдаленным землям с отсутствующей или неразвитой инфраструктурой.
  • Введения дифференцированного налогообложения с предоставлением льгот крупным товарным производствам – в виде сниженных ставок корпоративных налогов и освобождения их наемных рабочих или арендаторов от налогов, в то время как самостоятельные свободные крестьяне должны были платить дань или подушевой налог (деньгами, товарами или услугами) без всяких льгот и послаблений. Такая политика широко использовалась в Западной Европе в феодальный период; в средневековой Японии, Китае, Индии и Османской империи и в других колониальных державах.
  • Предоставления доступа на рынок и к общественным благам (дороги, расширение земель, финансы) – только для хозяйств правящей группы. Часто это осуществлялось путем создания монополий, осуществлявших закупки и сбыт сельхозпродукции. Например, система «празо» в Мозамбике совмещала права на рабочих, дань от крестьян с монополиями на сельхоз ресурсы и доступ на рынки. В Кении колониальное правительство запрещало коренным жителям производить кофе вплоть до 1950-х гг. Европейские монополии на продажу табака на территории нынешних Малави и Зимбабве были преобразованы в крупные фермы после обретения этими странами независимости. В некоторых случаях сохранение монополий обеспечивалось прямым субсидированием таких хозяйств, чтобы предоставить им конкурентные преимущества по отношению к крестьянским хозяйствам, которые демонстрировали более высокие экономические показатели.
  • Широкое использование импортируемого наемного труда или рабов в противовес труду самозанятых крестьян. Это препятствовало созданию самостоятельно хозяйствующих мелких и средних хозяйств, по крайней мере, на срок аренды земли. Наиболее распространенным подходом было сочетание ограничения свободного землепользования с дифференцированным налогообложением. Использование такой практики привело к созданию хасиенд, когда крупные землевладельцы получали в управление большие участки земли вместе с наемными работниками, у которых был доступ только к небольшим приусадебным участкам для обеспечения базового существования.

Хасиенды длительный период времени были преобладающей формой аграрного хозяйствования в Алжире, Египте, Кении, Южной Африке и Зимбабве, в Боливии, Чили, Гондурасе, Мексике, Никарагуа, Перу и в других странах Латинской Америки, а также на Филиппинах, в Пруссии и других частях Восточной Европы – в период до новейшей истории. Пока имелся доступ к земле и возможность самим зарабатывать, рабочие и фермеры отказывались работать на крупных землевладельцев за низкую плату. Лишение крестьян возможностей самостоятельного фермерского хозяйствования и пополнение ими рядов дешевой рабочей силы крупных плантаций за счет применения правительственных интервенций, лишало мелких фермеров конкурентных преимуществ. Подобная политика искусственного удержания больших групп крестьян в рядах низкооплачиваемых наемных сельскохозяйственных рабочих в интересах обеспечения сверхприбылей узкой группы крупных землевладельцев, были обычной земельной политикой до новейшего периода. 

Модели земельной реформы

В целом, в проведении земельной реформы (включая как сельскохозяйственную, так и не сельскохозяйственную), земельная реформа может означать разные вещи в разных обстоятельствах. Можно выделить две основных модели земельной реформы, которые имели место в истории.

Первая модель, основанная на рыночных механизмах, когда государство может отдавать, продавать или сдать в аренду такую землю для частного возделывания меньшими по размеру единицами, чем прежде (распределительная реформа).

Вторая модель – социалистическая, когда земля обрабатывается совместно, а ее узуфрукт совместно используется работниками кооперативных, коллективных или государственных ферм (коллективистская модель).

В рамках первой – распределительной модели, существуют различные целевые категории, которые можно разделить на следующие основные категории: «социальная земельная реформа», «экономическая земельная реформа», «политическая земельная реформа» и «экологическая земельная реформа». В реальной жизни, они часто комбинируются и содержат в себе элементы двух и более категорий.

Социальная земельная реформа.

Сторонники социальной земельной реформы во главу угла ставят вопрос сокращения сельской безработицы, стремятся к быстрому и прямому эффекту от реформы на сокращение бедности и достижению социальной справедливости. Они подчеркивают такие цели, как разгрузка перенаселенных территорий; переселение обездоленных и безземельных; сокращение голода и крайней бедности (например, в Бразилии, Малави, Южная Африка и Зимбабве).

Экономическая земельная реформа.

Сторонники экономической земельной реформы подчеркивают продуктивное превосходство небольших ферм, включая семейные фермы; и они ожидают, что земельная реформа внесет значительный вклад не только для сельскохозяйственного производства, но и для занятости в сельской местности, самозанятости и сокращения бедности. Экономическая земельная реформа включает в себя конкретные цели содействия более справедливому распределению земли, тем самым увеличивая продуктивность сельского хозяйства; и как следствие, создание рабочих мест и самозанятости и сокращение бедность в сельской местности (например, в Бразилии, Китае, Индии, Филиппины, Южная Африка и Зимбабве). Они также за выделение земли «компетентным фермерам», которые могут стать мелкими коммерческими фермерами (например, в Бразилии, Кении, Южной Африке и Зимбабве).

Политическая земельная реформа.

Сторонники политической земельной реформы прежде всего стремятся прекратить феодальные производственные отношения и чрезмерную концентрацию крупных земель в руках нескольких элитных властных структур. Конкретные цели политической земельной реформы включают создание политической стабильности и мира. В постконфликтный период, это предполагает сосредоточение внимания на предоставлении земли ветеранам войны или беженцам, а также людям, перемещенным в результате войны (например, в Зимбабве). В постколониальных ситуациях политические цели также включают реституцию, т.е. возврат прежним хозяевам конфискованных земель (Восточная Европа, прибалтийские республики бывшего СССР), а также исправление расового дисбаланса в собственности на землю (например, в Алжире, восток и юг Африки) и расширение прав и возможностей для членов новой элиты (Кения и Зимбабве).

Экологическая земельная реформа.

Сторонники экологической земельной реформы стремятся к экологически устойчивому управлению землей, лесами и ресурсами дикой природы путем передачи их во владение и управление определенным компетентным группам фермеров, которые будут применять надлежащие сельскохозяйственные практики.

Международный опыт: право собственности и трансформация приоритетов в политике землепользования

С деколонизацией во многих странах стали осуществляться земельные реформы, с целью минимизации политических, экономических и социальных противоречий. Очевидно, в развитых странах либерализация земельных отношений происходила гораздо ранее – в XVIII-XIX вв.

Например, в США, с принятием 5-ой поправки к Конституции «Об изъятии» (Билль о правах 1791 года) был принят принцип о незыблемости частной собственности, т.е. частная собственность не может быть изъята государством (в общественных интересах, “public needs”) без справедливой компенсации. А с принятием 13-ой поправки к Конституции в 1864 г., было отменено рабство и принудительный труд. Принятие этих принципов в качестве неотъемлемых прав отразили заинтересованность государства в защите права частной собственности на землю как основы экономической и политической системы страны. Впоследствии Верховным судом США был принят ряд судебных решений, закрепивших эти принципы, которые позднее были приняты как кодифицированные акты отдельных штатов и территорий о землепользовании и зонировании (деление земель на промышленные, резидентские, сельскохозяйственные и др. зоны). В Европе, итогом Великой французской революции 1879 г. стала земельная реформа, отменившая феодальное владение, крепостное право, феодальные суды и обременительные платежи, не связанные с недвижимостью, взамен вводились три новых налога – на земельную собственность, движимое имущество и торгово-промышленную деятельность.

В развитых странах нет такого понятия как «формы собственности», и искусственного разделения собственности на «частную» и «государственную», как это принято в законодательстве ряда стран бывшего СССР. Прежде всего признается разнообразие видов собственников (а не форм собственности), так как земля может принадлежать как частному лицу, так и юридическому в виде партнерства, корпорации, некоммерческой организации или, например, местной общине. Отсутствует понятие «государственной собственности» в сельском хозяйстве, вместо этого применяется понятие «публичная собственность на землю», т.е. «земля общественного пользования» (public land, public property). Например, в США существуют земли, находящиеся в общественном пользовании, (public land/property), к таким могут относиться заповедники, национальные парки, или зеленые зоны для пастбищ или горные местности, озера, моря, реки и т.д. В некоторых странах Европы, также употребляется понятие common land (общая земля), например, в странах ЕС она называется «utilized agricultural area» – это используемая сельскохозяйственная территория, принадлежащая местному органу власти, и на этой земле другое лицо также имеет право осуществлять общие/совместные права. Не во всех странах ЕС есть общие земли, например, в Нидерландах нет общих земель, так как все земли находятся в собственности у физических или юридических лиц.  

Таким образом, важнейшим элементом аграрной реформы во многих странах стало введение института частной собственности на землю. Не только как самой справедливой формой владения землей, но и обеспечивающей наиболее эффективное ее использование и сбережение в долгосрочной перспективе. Но даже в странах, где институт частной собственности на землю не был внедрен, было понимание необходимости внедрения системы долгосрочной аренды и субаренды.

Например, в коммунистическом Китае после 1978 г. сельская земля была первоначально передана по неофициальным договорам аренды на 15 лет, срок, который позже был продлен до 30 лет. Аналогичным образом, во Вьетнаме Закон о земле 1998 г. автоматически предусматривает возобновление аренды на 20 лет для однолетних культур и на 50 лет для многолетних растений, позволяет закладывать право на аренду (т.е. право аренды было введено в коммерческий оборот) и разрешает иностранным инвесторам арендовать землю на определенных условиях. По мере того, как договоры аренды подходят к концу срока их действия, неуверенность в их продолжении может снизить инвестиционные стимулы. Поэтому, внедрение правил по прозрачному и справедливому процессу продления договоров аренды стало также одним из важных механизмов по обеспечению защищенности прав собственности (в данном случае на аренду).

Можно сделать вывод, что в большинстве стран мира, государство утратило неэффективную хозяйственную функцию (в качестве коммерческого участника сельскохозяйственного рынка земли), уступив ее частным субъектам, сохранив при этом регулятивные функции в общественных интересах.

Трансформация роли государства в регулировании сельского хозяйства

Поскольку государство уже не выполняет хозяйственных функций в сельском хозяйстве (в качестве коммерческого участника сельскохозяйственного рынка земли), основной функцией государства является регулятивная роль в общественных интересах. Например, если частный землевладелец вырубает лес, нарушая закон о зонировании или осуществляет застройки в зонах, где они запрещены, т.е. где нарушаются общественные интересы (public interests) государство применяет свои регулятивные функции.

Кроме того, одной из регулятивных функций государства в сельском хозяйстве является оказание поддержки сельхоз сектору в развитии и модернизации и продвижении на новые рынки путем различных субсидий, маркетинговых исследований, улучшению общей сельхоз инфраструктуры и пр. Например, государство может оказывать поддержку в таких направлениях, как обеспечение системы водоснабжения, модернизация убойных пунктов, оснащение лабораторий, строительство дорожной инфраструктуры, проведение научных исследований по поддержанию почвы, выведение новых сортов сельхоз культур, семян, применение современных методов борьбы с вредными организмами, внедрение надлежащих сельхоз практик, образовательных программ для фермеров и других направлениях. С ростом индустриализации и развитием современных технологий, в современных развитых экономиках доля сельского хозяйства в масштабах народного хозяйства стало значительно снижаться. Сегменты промышленности и услуг в экономике возросли, а сельское хозяйство модернизировалось и в результате стало гораздо менее важным источником рабочих мест. Например, в США, доля сельского хозяйства в общем ВВП страны составляет около 1%, а доля занятости в сельском хозяйстве - не более 1,3% занятого населения.

Таким образом, высокая индустриализация и растущие новые вызовы современности, такие как изменения климата, истощение земельных ресурсов, рост населения, во многих странах вызвала изменения в приоритетах в регулировании сельскохозяйственными землями. Регулирование больше фокусируется на вопросах устойчивого развития, т.е. больше внимания развитию «зеленых технологий», и освоению высокотехнологичных инноваций в сельском хозяйстве, что в свою очередь может обеспечиваться только при условии защищенных прав собственности на землю.

Концептуально в мире уже нет дискуссий о целесообразности внедрения надежных механизмов защиты права собственности на землю. Частная собственность на землю, наряду с правами долгосрочной аренды и субаренды, признаны основополагающими механизмами с целью обеспечения эффективного сельского хозяйства, особенно в контексте растущих вызовов современности.

Тем не менее, опыт разных стран также иллюстрирует, что даже с введением частной собственности на землю и прав долгосрочной аренды, не везде земельные реформы проходили успешно и достигали своих целей. Это связано с тем, что не обеспечивались сопутствующие, не менее важные механизмы для эффективного развития аграрного сектора. К таким важнейшим необходимым инструментам, относятся, кроме прочего, следующие:

1. Зонирование (категоризация земель на сельскохозяйственные, промышленные и соответствующие подкатегории). В странах, где зонирование эффективно вводилось (в США, в странах ЕС), меньше споров, связанных с изъятием и т.д.

2. Прозрачные механизмы оформления в виде земельных кадастров и правоустанавливающие документы. В некоторых странах аграрная реформа провалилась из-за отсутствия прозрачных механизмов оформления правоустанавливающих документов, позволяющих отследить собственника, обеспечивают защиту от оспаривания прав и передачу прав, что дает возможность для появления вторичных финансовых инструментов, таких как ипотека. Важно, чтобы транзакционные издержки по оформлению прав не были запретительно высокими и/или избыточно бюрократичными, что приводит к серому рынку, а значит осложнит отслеживание прав и возможность получить кредит, и т.д.

3. Наличие эффективных правоприменительных механизмов, включая судебное рассмотрение споров по защите прав и исполнение судебных решений. Наличие правоустанавливающего документа само по себе может стать недостаточным, если в случае нарушения права доступ в суд затруднен, дело будут слишком долго рассматриваться или не будет решаться без оплаты взятки или если решения суда в отношении определенного участка земли не будут исполняться органами.

4. Наличие финансовой инфраструктуры, обеспечивающей доступ к финансированию, включая возможность кредитования мелких хозяйств и т.д.

5. Наличие уполномоченного центрального органа, ответственного за земельную/аграрную реформу. Фрагментация функций среди множества органов власти, приводит к дублированию полномочий, отсутствию прозрачности, высоким издержкам и коррупционным схемам.  

6. Эффективность использования земельных ресурсов напрямую связано также с рациональным использованием водных ресурсов. Переход к платному водоснабжению в сельском хозяйстве очень важен для развития рыночных механизмов на земельном рынке.

Кроме вышеизложенного, при проведении аграрной реформы, часто можно услышать опасения, что при распределении земли в собственность, 1) земля может излишнее фрагментироваться у множества владельцев, или наоборот, 2) концентрироваться в руках нескольких крупных собственников.

В случае с первой опасностью может возникнуть дробление земли на маленькие полунатуральные хозяйства, слабо ориентированные на рынок и экспорт, на внедрение современных технологий и стандартов качества. Чтобы избежать такой опасности и одновременно достигнуть положительный эффект масштаба необходимо развитие агрокооперации среди мелких и средних фермеров. Агрокооперация способствует внедрению инновационных технологий, расширению доступности консалтинговых и научных услуг для сектора и развитию сбытовой, в том числе экспортоориентированной, инфраструктуры.

Вторая опасность – концентрация земли у ограниченного числа крупных землевладельцев может привести к латифундизации, что чревато, особенно в странах и регионах с большой долей сельского населения, социальной напряженностью и тем, что социально экономические цели аграрной реформы не будут достигнуты. К тому же высокие уровни коррупции при приватизации земли и транзакционных издержек при ее перепродаже не гарантируют, что большие хозяйства достанутся эффективным собственникам. Поэтому важно введение ограничений на владение землей как для физических, так и юридических лиц, в том числе связанных между собой. Отсутствие таких ограничений ведет к появлению латифундий с неэффективными собственниками, как это, например, произошло в Казахстане.

Следует также отметить, что концентрация земель иногда происходит в условиях активной государственной поддержки сельского хозяйства. Владение землей становится источником доходов в виде погектарных субсидий, не привязанных к производительности и продуктивности земли.

Задачи текущего момента в узбекистане

В советский период в Узбекистане применялась социалистическая модель земельных отношений. После распада СССР, в Узбекистане не произошло концептуальной трансформации в земельных отношениях. Была принята 55 статья Конституции, которая действует по сей день, согласно которой земля является общенациональным богатством. А статья 2 действующей Конституции определяет роль государства в выражении воли народа и служении его интересам. В этих двух статьях заложен правовой институт, устанавливающий, что земля и другие национальные природные богатства принадлежат народу и находятся у государства в доверительном управлении, в силу которого государство владеет и распоряжается ими в интересах народа. Таким образом, в действующей редакции Конституции государство, как субъект отличный от народа, не указывается в качестве собственника природных ресурсов.

В предложенном проекте поправки к статье 55 Конституции предлагаются ряд важных изменений. Первое изменение касается природы отношений государства к природным ресурсам. Так, новая формулировка статьи устанавливает, что "Земля […] и другие природные ресурсы являются общенациональным богатством […] и находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности на условиях и в порядке, предусмотренных законом. Земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда принадлежат государству и выделяются субъектам предпринимательства на основе договоров аренды. […]".

Предлагаемая поправка предполагает, что государство самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается общенациональной собственностью, являясь фактически и юридически собственником земли. Второе предлагаемое изменение к статье 55 Конституции заключается в ограничении режима владения сельскохозяйственной землей правом аренды. Статья 53 Конституции в ее действующей редакции определяет собственность в ее различных формах основой рыночной экономики Узбекистана. Эта формулировка не препятствует приватизации земли и владению ею на праве собственности. Конституцию дополняет Гражданский кодекс, определяя, что в собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы.. Таким образом, действующая редакция Конституции не исключает приватизации сельскохозяйственной земли.

Мы считаем важным сохранение формулировки статья 53 допускающей приватизацию сельскохозяйственной земли. Во-первых, это обеспечит гибкость и стабильность самой Конституции, что является ее важнейшей характеристикой. Нельзя также исключить, что те аргументы, которые сейчас ложатся в обоснование отказа от владения сельскохозяйственной землей на праве частной собственности, в обозримом будущем могут утратить свою силу. Во-вторых, наличие такой формулировки совсем не означает незамедлительную приватизацию всей аграрной земли. Ну и самое главное – сельскохозяйственные земли в Узбекистане исторически делятся на земли, используемые в крупно-товарном производстве и земли, выделяемые для семейного или индивидуального хозяйствования в мелкотоварном производстве. В условиях рынка подобное деление отражает объективное различие групповых интересов и возможностей корпоративных лиц и субъектов индивидуального хозяйствования.

Так, представители среднего и крупно-товарного производства имеют большие возможности для привлечения заемного финансирования и используют более совершенные технологии и оборудование, высокая стоимость которого оправдывается масштабами хозяйствования. Индивидуальное же производство из-за его малых размеров и отсутствия активов, которые могут заинтересовать кредиторов в качестве меры обеспечения, имеют ограниченный доступ к заемному финансированию. Хотя именно мелкие хозяйства в силу массовости могут обеспечить высокую занятость и сформировать стабильный внутренний спрос. Право аренды мелких земельных участков очевидно не может быть ликвидным в степени равной ликвидности права аренды крупных земельных участков. Поэтому, не умаляя значимости права собственности для любой сельскохозяйственной земли, мы хотим отметить особую ее важность для развития мелкого аграрного производства. Понятно, что стабильность крупно-товарного производства в силу его социальной значимости, заставляет государство проявлять осторожность при принятии решений о приватизации соответствующих земель. Но приватизация земель дехканских хозяйств лишена таких социальных рисков и востребована в силу необходимости предоставления равных прав населению городов и сельскохозяйственных территорий.

Арендные отношения в отличие от права собственности на землю существенно ограничивают и обедняют полноценный оборот сельскохозяйственных земель. Очевидно, что право аренды земли как мера обеспечения исполнения долгового обязательства не может достойно конкурировать с правом собственности на землю. Земля на праве собственности была и остается самым ликвидным активом в сфере землепользования.

Земля на праве собственности была и остается самым востребованным и ликвидным активом в аграрном секторе. Очевидно, что, если не будет обеспечена частная собственность на сельскохозяйственную землю, финансирование сельскохозяйственного сектора, включая посредством инструментов заемного финансирования, может не получить ожидаемого успеха. Например, Указом Президента Республики Узбекистан «О мерах по дальнейшему развитию рынка капитала» № УП-6207 от 13 апреля 2021 года предусматривается внедрение инструментов корпоративного и заемного финансирования. Одним из форм такого финансирования являются исламские облигации сукук, которые, как известно, основываются на широком использовании недвижимости в качестве гарантии возврата займов. Если не будет обеспечена частная собственность на сельскохозяйственную землю, исламское финансирование сельскохозяйственного сектора будет сильно ограничено, так как вопрос ускоренной ликвидности залогового актива важен для рынка сукук.

Еще одним важным отличительным моментом является то, что городские жители имеют привилегию приватизации земельного участок своего домостроения (городского дома или дачи). Такую же привилегию имеют предприниматели, производства которых размещены на несельскохозяйственных землях. Земли дехканских хозяйств по юридической значимости равны личным домовладениям и мелкому предпринимательству городских территорий, поэтому лишение их права приватизации земель проживания и ведения семейного сельскохозяйственного производства, является по меньшей мере несправедливым, противоречит принципам рыночной экономики, ограничивает конкуренцию, и автоматически дискриминирует сельские территории. Экономические последствия от такого ограничения очевидны: там, где нет рынка, основанного на конкуренции и рыночных механизмах, не может быть экономического роста и эффективного сельского хозяйства.

Top