Публикация результатов исследований старшего экономиста Всемирного банка Эскендера Трушина крайне актуальна для сегодняшнего Узбекистана. Мы в очередной раз оказались на развилке. По какому пути нам идти: по пути ограничения конкуренции и «защиты отечественных производителей» посредством предоставления льгот, установления барьеров для импорта, вложений в экономику массированных государственных и полугосударственных инвестиций или по пути создания благоприятного бизнес-климата, максимально устраняющего любое администрирование, любые барьеры перед конкуренцией, нацеленного на сокращение издержек ведения частного предпринимательства?
Вроде бы по первому пути мы много лет шли без каких-либо признаков успеха. Казалось бы, всем уже очевидно, что это путь в никуда. Нужно двигаться по второму пути, по пути цивилизованного человечества. Но ни тут то было. Старая политика во многом продолжается, пусть и несколько в других формах. Причины две. Во-первых, против перехода на «новые рельсы» люди и социальные группы, которые себя неплохо чувствовали в старой системе и имели возможность извлекать разного рода рентные доходы. Они, естественно, всячески противятся рыночным реформам. Во-вторых, экономикой до сих пор управляют все те же люди, которые управляли ей и 10, и 20 лет назад. А они иначе управлять просто не умеют. Госуправленцы старой закалки владеют только двумя методами государственного воздействия на экономику: запрещать и давать льготы.
Поэтому приходится в очередной раз возвращаться к, казалось бы, давно уже решеному вопросу. Публикация г-на Трушина и последние события по увеличению таможенных платежей навели меня на кое-какие соображения, которые я высказал на презентации г-на Трушина. Данная статья – краткое изложение этих соображений.
Какими методами проводилась промышленная политика?
Я не согласен с Трушиным в одном пункте – в наличии быстрого экономического роста в Узбекистане с 1996 по 2016 гг. – около 5% ежегодно (а в последние годы до реформ – 8-9%). Такие данные предоставляла наша статистика, но ничего общего с реальностью они не имеют, статистика экономического роста просто «рисовалась», что не раз признавал и президент. Какой был рост на самом деле и был ли он – не знает никто. Напрасно кто-то думает, что правительство вело «двойную бухгалтерию»: одну для нас (фальшивую), другу – для себя (нефальсифицированная статистика). Увы, реальное положение дел наше руководство почему-то не интересовало, секретную «правильную» статистику никто не вел.
Но, мы точно можем сказать, что в период 1996-2016 гг. под вилянием разного рода стимулов и рычагов, создаваемых правительством, в экономику Узбекистана вкладывались огромные инвестиции, государственные и частные. В некоторые годы объем этих инвестиций превышал 30% от ВВП. А это весомые цифры.
Для материального обеспечения столь значительных инвестиций начиная с 1996 года использовалась активная политика перераспределения доходов и ресурсов, которая по замыслу ее авторов должна была способствовать ускоренному развитию промышленности Узбекистана Речь, прежде всего, идет о следующих инструментах политики:
1. Существовавший до сентября 2017 года валютный режим, в соответствии с которым экспортеры должны были продавать валютную выручку или ее часть по невыгодному для них официальному обменному курсу. Изъятая через механизм принудительной продажи валюта должна была направляться преимущественно на закупку импортного оборудования. То есть экспортеры по сути субсидировали импортеров оборудования, что должно было способствовать росту инвестиций в современные технологии. На практике изъятая у экспортеров валюта шла в значительной степени в карман «избранных» импортеров и коррумпированных чиновников.
2. Государственный заказ на зерновые и хлопок. Правительство заставляло агропроизводителей (ширкаты и фермеров) выращивать зерновые и хлопок и продавать урожай по заниженным ценам. Валютные доходы от продажи хлопка шли, как и доходы от прочего экспорта, на субсидирование импортеров оборудования. Это был важный канал перераспределения доходов из сельского хозяйства в промышленность, весьма напоминающий методы перераспределения в годы сталинской индустриализации. В пиковые годы индустриализации доля земель агропроизводителей, выделяемых для выращивания пшеницы и хлопка, составляла примерно 80% пахотных земель.
3. Государственные инвестиции и субсидии. Государство само из бюджета инвестировало значительные средства в развитие «стратегических отраслей экономики», а также субсидировало низкие цены на некоторые виды ресурсов, используемые в промышленности. В этом случае «донорами» индустриализации выступали население и бизнес страны, вынужденные платить высокие налоги.
4. Предоставление налоговых льгот. Предприятия «стратегических отраслей» щедро освобождались от уплаты части налогов. Соответственно, это также увеличивало налоговую нагрузку на остальных налогоплательщиков.
5. Льготные кредиты. Центральный банк в принудительном порядке ограничивал процентные ставки по кредитам, которые выделялись преимущественно на цели индустриализации, а также для субсидирования обескровленного государственным заказом сельского хозяйства. «Донорами» индустриализации в этом случае выступали финансовый сектор, население и бизнес, которые зачастую не получали даже компенсации за обесценивание своих банковских вкладов из-за инфляции, так как банки не могли платить адекватные проценты по вкладам из-за заниженных процентных ставок по кредитам.
6. Политика протекционизма. Стратегические отрасли защищались от конкуренции с импортом через ограничение конвертации, высокие таможенные платежи и административные барьеры для импорта. В результате опекаемые государством предприятия становились монополистами и могли завышать цены на свою продукцию. Оплачивали монопольно высокие цены опять-таки население и бизнес.
Таким образом за годы существования «узбекской экономической модели» в отдельные отрасли и предприятия промышленности были перераспределены колоссальные ресурсы, которые по идее должны были превратить Узбекистан в великую индустриальную державу.
Что дала стране гиперактивная промышленная политика?
Однако результат мы получили прямо противоположный. На практике произошла деиндустриализация экономики, так как отдача от инвестиций была крайне низкой (а порой отрицательной). Согласно официальной статистике, в 2017 году в промышленности Узбекистана было произведено добавленной стоимости на 289 долларов при пересчете по обменному курсу 8000 сумов за 1 доллар. Сравнения показывают, что в расчете на душу населения сектор промышленности в Узбекистане один из самых слабо развитых среди стран бывшего СССР. Якобы «деиндустриализированная» Эстония производит промышленной продукции на одного жителя в 16 раз больше, чем вложивший огромные ресурсы в развитие промышленности Узбекистан.
Объем добавленной стоимости, созданной в промышленности, на душу населения в 2017 г., в долл. США
* Данные по Таджикистану за 2016 г., по Туркменистану – за 2015 г.
Источник: данные Всемирного банка, по Узбекистану – расчет по курсу 8000 сумов за 1 долл. США.
Но может быть эти цифры обусловлены огромным отставанием Узбекистана от других стран, возникшим еще до 1996 г.? Увы. Если посчитать как изменился объем добавленной стоимости, создаваемой в промышленности в долларовом выражении с 1995 по 2017 г., то мы увидим, что рост Узбекистана очень незначителен по сравнению с подавляющим большинством других стран бывшего СССР. И если продолжить сравнение с той же Эстонией, то в 1995 году разрыв в данном показателе с Узбекистаном был гораздо меньше – 6 раз. То есть промышленность Эстонии и других стран бывшего СССР (кроме Украины) в расчете на душу населения развивалась быстрее, чем Узбекистана. Причем во многих странах – гораздо быстрее.
Объем добавленной стоимости, созданной в промышленности, на душу населения в 1995 и 2017 гг., в долл. США
* Данные по Таджикистану за 2016 г., по Туркменистану – за 2015 г.
Источник: данные Всемирного банка, по Узбекистану – расчет в 2017 г. по курсу 8000 сумов за 1 долл. США.
Одно из следствий проводимой с 1996 г. политики – низкий показатель уровня жизни в Узбекистане. Если посчитать по обменному курсу 8 тысяч сумов за доллар, то ВВП на душу населения в Узбекистане в 2017 году составил меньше 1000 долларов на человека. Мы входим с этим показателем в 30 самых бедных стран мира, наравне с 25 африканскими странами, Гаити, Афганистаном, Непалом и Таджикистаном. Если посмотреть динамику ВВП на душу населения стран СНГ, то у нас самый худший прирост данного показателя с 1996 года.
ВВП на душу населения, 1995−2017, в долларах США
Источник: Всемирный банк
Причины провала промышленной политики
Почему же это произошло? Почему огромные ресурсы, брошенные на развитие отдельных отраслей и предприятий промышленности, не дали результата, вернее, дали отрицательный, на самом деле – провальный, результат?
Гиперактивная промышленная политика которую мы проводили после 1996 г.:
– повернула рыночные реформы вспять (и сейчас приходится проводить те реформы, которые другие страны бывшего СССР провели еще в 1990-е гг.),
– не позволила заработать рыночным механизмам, прежде всего здоровой конкуренции (а именно конкуренция является двигателем инноваций и экономического развития),
– задушила развитие свободного частного предпринимательства из-за широкого использования антирыночных, административных методов регулирования экономики и высокой налоговой нагрузки,
– ограничила рост доходов населения (а, следовательно, и спрос на продукцию промышленности),
– способствовала развитию коррупции, вывозу капитала, монополизма и прочим формам обескровливания экономики страны.
Невероятные по размерам и непродуманности льготы стимулировали получение быстрой рентной прибыли (за счет завоза металлолома вместо оборудования) и вывоз денежного капитала. Искусственное удешевление капитала (для завоза оборудования предоставлялись конвертация по официальному курсу, дешевые кредиты, освобождения от налогов) и дорогой труд (из-за высоких налогов на труд, огромного разрыва в налоговой нагрузке между упрощенным и общим режимами налогообложения) привели к использованию капиталоемких производств вместо трудоемких, следствием чего стал крайне низкий уровень занятости в официальном секторе.
Недавнее социологическое исследование показало, что в официальном секторе сегодня занято 5,4 млн человек, что составляет лишь 28,6% от трудовых ресурсов страны (около 19 млн человек). Причем примерно половина из них работают в бюджетной сфере (образование, здравоохранение, государственная служба), то есть напрямую финансируются из налогов.
Таким образом, реализуемая после 1996 г. промышленная политика привела как к падению эффективности экономики, так и к сокращению уровня занятости ниже потенциально возможного.
Кроме того, за годы «индустриализации» мы наплодили неэффективных производителей-монополистов и чиновников-коррупционеров, которые всеми силами стараются не допустить реформы.
Но конкурентоспособной экономики мы так и не создали. И не могли такими методами создать в принципе.
Какая промышленная политика нам нужна?
Нужна ли нам промышленная политика? Да, нужна. Но она должна радикально отличаться от той политики, которую мы проводили и которую в значительной степени проводим до сих пор, пытаясь ограничить конкуренцию повышением таможенных платежей и введение нетарифных барьеров перед импортом, предоставляя преференции отраслям и даже отдельным предприятиям или группам предприятий.
Все это называется селекционной промышленной политикой, т.е. политикой «отбора победителей» чиновниками. Именно чиновники, а не рынок и конкуренция, при таком подходе определяют какие отрасли будут развиваться, какие предприятия останутся на рынке. Именно эта политика и привела нашу экономику в тупик.
Тем более определить, какие отрасли экономики будут иметь сравнительные преимущества в будущем невозможно. Это невозможно было определить и раньше. А тем более это невозможно определить сейчас – в эпоху тектонических отраслевых сдвигов, обусловленных современной научно-технической революцией. Ситуация с точки зрения выгодности производства тех или иных товаров и услуг меняется буквально каждый день.
Меняется структура спроса: на какие-то товары и услуги спрос внезапно начинает расти и цены на них также растут, на какие-то – падает. Постоянно появляются новые виды товаров и услуг, материалов, комплектующих, квалификаций работников. Постоянно появляются новые виды технологий и производственного оборудования.
Говорить «а давайте мы защитим наших производителей на 3-5 лет, пусть встанут на ноги, научатся конкурировать» – верх абсурда: за 3-5 лет появятся новые технологии, новые виды материалов, новые запросы потребителей, которые сделают вашего производителя неконкурентоспособным еще до того, как он «встанет на ноги». Конкурентоспособным сегодня можно быть только изначально, закупив современные технологии, наняв грамотных специалистов, выстроив эффективную маркетинговую стратегию. А если этого нет, никакие «3-5 лет» не помогут.
И мы ожидаем, что наши чиновники смогут сделать, то что не под силу никому из смертных: заранее определить, какие отрасли и производства будут конкурентоспособны через 3-5 лет, да еще и помочь им «встать на ноги»? Самим не смешно, господа протекционисты?
В условиях крайне неэффективного государства, крайне высокого уровня коррупции, крайне низкого уровня развития конкуренции, ни в коем случае нельзя доверять чиновникам процесс отбора победителей. Промышленная политика должна быть направлена на поддержку экспорта, инноваций, вложений в человеческий капитал и снижение издержек ведения бизнеса независимо от отраслевой принадлежности (хотя могут быть исключения), а тем более индивидуальных характеристик предприятий.
Промышленная политика и административная реформа
А для того, чтобы государство могло проводить эффективную промышленную политику нужно перестроить само государство, сделать его эффективным, прозрачным и компактным. Государство должно перестать выполнять функции, несвойственные государству в рыночной экономике, отказаться от использования административных методов управления. Но для этого нам нужна радикальная административная реформа.
Что, на мой взгляд, должна включать административная реформа?
1. Реформа центрального аппарата государственного управления.
В правительстве нет четкого разграничения функций и полномочий, между ведомствами и руководителям, например, между вице-премьерами и министрами. В европейских правительствах, например, нет вице-премьеров. Есть, может быть, один заместитель премьер-министра, чаще всего министр финансов. И есть политически ответственные министры, которым поручены определенные сферы. Каждый министр набирает команду под определенную программу. Нам нужно перестроить правительство и четко определить функции, которые выполняет каждое ведомство: министерство определяет политику, агентство выдает лицензии и разрешения, инспекции занимаются контролем и т.д. Для этого необходимо провести функциональный анализ, чтобы понять, чем все-таки занимаются наши министерства и ведомства, а затем кардинальным образом пересмотреть, перераспределить их задачи, функции и полномочия, а также наделить политической ответственностью их руководителей. Ключевая задача – минимизировать и оптимизировать функции государства в экономике.
2. Реформа взаимоотношений центра с регионами, а регионов – с районами.
В Узбекистане имеет место огромный уровень централизации принятия решений, регионы почти никаких полномочий не имеют. Их бюджет определяется сверху, они почти ничего не могут в нем менять. И если регионы что-то зарабатывают, в следующем году при перераспределении бюджета у них эти деньги, как правило, отбирают. Соответственно, у местных властей нет стимулов зарабатывать и стимулировать экономическое развитие местных территорий.
Нужно давать регионам больше полномочий и ресурсов, естественно, повышая за это ответственность. Нельзя сказать: «Привлекайте иностранных инвесторов, иначе мы с вас голову снимем», если у хокима нет в бюджете расходов на телефонные международные переговоры и он не может своими силами перераспределить бюджет такого уровня.
3. Административная реформа на уровне управления отраслями.
Сегодня многие бывшие советские министерства – легкой, пищевой, электротехнической промышленности и так далее – переименованы в ассоциации, концерны, акционерные общества. Эти организации выполняют большое количество несовместимых функций. Они до сих пор считают себя министерствами и на самом деле выполняют в какой-то мере их функции – определяют политику в той или иной области или, по крайней мере, без них эта политика не определяется. Они выполняют функции агентств и могут выдавать разрешения. Они представляют интересы предприятий отрасли (то есть выполняют функции бизнес-ассоциаций) и часто занимаются коммерческой деятельностью. Сплошной конфликт интересов. Это во многих отраслях до сих пор сохраняется, и здесь нужны кардинальные реформы.
4. Реформирование государственного сектора и естественных монополий.
Самые крупные предприятия до сих пор принадлежат государству. А это очень плохо, потому что государство – плохой менеджер. При прочих равных лучше, когда собственность принадлежит конкретному хозяину, который, во-первых, заинтересован в максимизации прибыли, а, значит, в снижении издержек. Во-вторых, он следит за тем, чтобы не воровали. А кто будет следить за сотнями госпредприятий? Те же самые чиновники. Тут огромный простор для коррупции и бесхозяйственности. Поэтому стратегически нужно взять курс на приватизацию. Если предприятие или организация не нужны для осуществления государственных функций (а таких предприятий – единицы), они должны находиться в частной собственности.
Но перед этим, во-первых, нужно привести эту собственность в порядок, потому что в таком виде мы продадим ее за копейки, а это нехорошо. Во-вторых, в отрасли, где работают такие предприятия необходимо внедрить рыночные принципы государственного регулирования. Нужно разделить функции государственных органов, ассоциаций и частных компаний и создать условия для честной и прозрачной конкуренции. Иначе государственная монополия сменится частной, от этого лучше не будет. Программе приватизации должна предшествовать программа дерегулирования и демонополизации отрасли.
Это в том числе относится и к так называемым естественным монополиям, например, энергетике, ж/д транспорту. Сеть электропередач должна, например, принадлежать государству или частной компании под контролем государства, а сами электростанции и система розничной продажи электроэнергии вполне могут быть коммерческими. Они будут конкурировать за потребителя, снижать издержки, устанавливать современное оборудование. И мы получим дешевую электроэнергию. Такой подход придуман во времена Маргарет Тэтчер и Рональда Рейгана. И с тех пор такое отношение к естественной монополии очень распространено и дает очень хорошие плоды.
5. Реформа государственной службы.
Чиновники должны отбираться на конкурсной основе. Должны быть четкие процедуры отбора, вознаграждения и наказания, продвижения по служебной лестнице государственных служащих. И конечно адекватные ответственности и сложностям обязанностей зарплаты.
6. Совершенствование предоставления государственных услуг для бизнеса и населения.
Здесь тоже непочатый край работы, но уже идет попытка оптимизировать услуги, перевести их в электронный формат. И главное здесь не в электронизации, а в максимальном упразднении и сокращении разного рода запретов, разрешений, в упрощении административных процедур, в устранении возможностей для бюрократии и коррупции.
7. Политико-правовые реформы.
Сегодня как никогда остро стоят вопросы защиты прав собственности, ограничения власти чиновников, пресечения разного рода лоббистских проектов. Без кардинальной судебной реформы, без создания действенных механизмов сдержек и противовесов, включающих развитие парламентаризма и гражданского общества, эти вопросы в принципе решить невозможно.
Таким образом, ключевая задача нашего государства в области экономической политики – создать благоприятный бизнес-климат. А для этого необходимо перестроить само государство. От того, получится ли это сделать, зависят перспективы экономического развития Узбекистана в ближайшие десятилетия.
Юлий Юсупов, директор Центра содействия экономическому развитию
Мнение редакции может не совпадать с мнением автора
