2016-2020 йилларда Ўзбекистон тарихидаги энг шиддатли маъмурий ислоҳотлар амалга оширилди:
- 70дан ортиқ давлат бошқаруви органлари фаолияти такомиллаштирилиб, қайта ташкил этилди;
- 20га яқин янги давлат идоралари тузилди.
Бироқ, айрим назорат қилувчи органларнинг ҳуқуқий мақомини белгилашда назорат қилишнинг энг муҳим инструменти бўлмиш мустақиллик тамойили кўп ҳолларда кафолатланмай қолиб кетди. Ушбу мақолада «квази-мустақил», яъни кўринишидан мустақил, аммо фаолиятида ташқи сиёсий таъсирга қарши «ҳимоя қобиғи»га эга бўлмаган назорат қилувчи органлар фаолияти таҳлил қилинади.
Назорат қилувчи орган ўзи нима?
Ўзбекистон қонунчилигида «назорат қилувчи органлар» деган тушунчага таъриф фақатгина «Хўжалик юритувчи субъектлар фаолиятини давлат томонидан назорат қилиш тўғрисида»ги қонунда берилган. Унга кўра, назорат қилувчи орган деганда хўжалик юритувчи субъектлар фаолиятини давлат томонидан назорат қилишга қонун ҳужжатлари билан ваколат берилган вазирликлар ва идоралар тушунилади. Бундан кўриниб турибдики, назорат қилувчи орган исталган ташкилий шаклда ташкил этилиши мумкин (вазирлик, қўмита, инспекция, агентлик ва ҳоказо).
Шу ерда бир муҳим таъкид: назорат қилувчи органнинг ташкилий шаклига аниқ талаб белгиланмагани боис, амалдаги қонунчиликда бундай органларнинг аниқ сони ёки рўйхати мавжуд эмас. Кўпчилик ҳуқуқшунослар ушбу рўйхат МЖтКда назарда тутилган деб, маъмурий ҳуқуқбузарлик тўғрисидаги ишларни қўзғатиш ваколатига эга бўлган органларни тушунишса, бошқалар Вазирлар Маҳкамаси ёхуд у ёки бу вазирлик ҳузурида ташкил этиладиган инспекцияларни назарда тутишади.
Монополияга қарши курашувчи қўмитамиз қарор қабул қилишда мустақилми?
Ўтган йилнинг энг шов-шувли кейсларидан бири — Монополияга қарши курашиш қўмитаси ҳамда «UzAuto Motors» АЖ ўртасидаги тўқнашув. Масала судда кўриб чиқилаётган бир пайтда Вазирлар Маҳкамасида ўтказилаётган йиғилишда ҳукумат раҳбари Монополияга қарши курашиш қўмитаси раиси Нажмиддинхўжа Шариповни танқид қилди ва қўмитанинг UzAuto Motors компаниясига қарши ҳаракатларини популистик деб атади.
Орадан бир неча ой вақт ўтар-ўтмай, қўмита раиси лавозимидан озод этилиб, Тошкент вилояти ҳокимининг ўринбосари этиб тайинланди. Қўмита раисининг лавозимидан озод қилиниши ва ҳукумат раҳбарининг унга эътирози ўртасида боғлиқлик бор ёки йўқлиги бизга қоронғи, бироқ воқеалар хронологияси айнан шундай.
Хўш, Антимонополия қўмитаси бевосита ўз юритувида бўлган муайян ишга юқори турувчи органлар ёки мансабдор шахсларнинг аралашувидан ҳимояланганми? Қўмита раҳбари ўз фаолияти давомида қабул қилган қарори туфайли лавозимдан озод қилиниши хавфидан кафолатланганми?
Миллий қонунчиликка назар ташлашдан олдин, АҚШнинг бу борадаги тажрибаларига эътиборингизни қаратмоқчиман.
Юқоридагига ўхшаш ҳолат Америкада 1935 йилда рўй берган: АҚШнинг янги сайланган президенти Ф.Рузвелт Федерал Савдо комиссияси (Federal Trade Commission) раҳбари Ҳамфрейдан истеъфога чиқишни талаб қилади. Сабаби, комиссия раиси бундан олдинги президент даврида лавозимга тайинланган ва эски жамоанинг вакили сифатида Ф.Рузвелтга маъқул келмаган, чунки унинг сиёсий талабларини бажармаган эди.
Бироқ, Ҳамфрей президентнинг бундай талабида қонуний асос йўқлигини айтиб, лавозимдан бўшашдан бош тортади. Охир-оқибат, иш Олий судда кўриб чиқилиб, президентнинг Федерал Савдо комиссияси раисини истеъфога чиқариши ҳақидаги қарори ноқонуний деб топилади ва Ҳамфрей ишга тикланади.
Ушбу кейс «Ҳамфрей иши» сифатида Америка тарихида қолиб, АҚШда мустақил назорат органларининг (Independent regulatory agencies) сиёсий тазйиқдан ҳимояланишини таъминлашга алоҳида туртки бўлган. Хусусан, турли илмий тадқиқотлар ва эътирозлардан сўнг, парламент ўз қонунчилигини такомиллаштирди: назорат қилувчи органлар раҳбарлари қуйидаги икки асосий хатардан холи бўлиши кафолатланадиган бўлди:
- биринчиси – сиёсат туфайли лавозимдан четлаштирилмаслик кафолати. Яъни раҳбар ўз лавозимига кимнинг даврида тайинлангани, бирор-бир партия ёки жамоа вакили экани унинг касбий фаолиятига сиёсий таъсир кўрсатишига сабаб бўлолмаслиги;
- иккинчиси – сиёсий элиталарнинг (президент, конгресс аъзолари назарда тутилмоқда) мустақил органларнинг муайян иш юритувидаги масала бўйича чиқарадиган қарорларига аралашишга йўл қўйилмаслиги. Яъни мустақил органларнинг қарорлари президент ёки парламент томонидан қайта кўриб чиқилиши ва ҳатто муҳокама қилинишига йўл қўйилмаслиги кафолатлаб қўйилди.
Биргина «Ҳамфрей иши»дан ўз вақтида чиқарилган «олтин қоидалар», қариб 90 йилдирки, АҚШдаги аксарият назорат қилувчи органлар фаолияти мустақиллигини таъминловчи энг самарали қарор сифатида эътироф этилмоқда.
Мазкур иш ортидан олиб борилган тадқиқотлар мустақил назорат органларининг фаолиятида қўшимча кафолатлар зарур эканини кўрсатди. Хусусан:
Биринчидан, лавозимга тайинловчи орган (президент) томонидан кўрсатилиши мумкин бўлган сиёсий тазйиқ хатарини чегаралаш зарурати.
АҚШ президенти назорат қилувчи орган раҳбарини лавозимга тайинлар экан, ушбу раҳбар орқали бутун идора фаолиятига иш берувчи сифатида сиёсий тазйиқ ўтказиш имкониятини қўлга киритади. Шундай эҳтимолий тазйиқнинг олдини олиш мақсадида қуйидаги амалиёт жорий қилинган:
1) Назорат қилувчи орган раҳбарига иш берувчи томонидан тазйиқ ўтказилмаслиги учун ишбу идоралар коллегиал тартибда фаолият юритувчи орган сифатида ташкил этила бошланди. Яъни, иш берувчи (президент ёки парламент) фақатгина комиссия аъзоларини лавозимга тайинлайди, комиссия аъзолари эса, ўзаро келишган ҳолда идора раҳбарини сайлашади.
Шунингдек, президент томонидан тайинланган комиссия аъзоларининг конгресс томонидан тасдиқлангандан сўнггина кучга киришига доир қоида ушбу органларнинг президент томонидан бўлиши мумкин бўлган ташқи таъсирдан ҳимоя қилувчи воситага айланди.
2) Комиссия аъзоларининг муайян муддатга лавозимга тайинланиши амалиёти жорий этилди. Масалан, 5 ёки 7 йиллик фаолият даврида уларнинг аниқ сабабсиз ёки сиёсий элитага «ёқмаган» фаолияти туфайли сиёсий тазйиқ билан ишдан олиниши мумкин эмаслиги белгиланди.
Комиссиянинг лавозимга тайинланган аъзолари ваколат муддатининг тугаши ҳам ўзига хос. Агар уларнинг барчаси ваколат муддати бир вақтда тугайдиган бўлганида, табиийки, кейинги лавозимга тайинланадиган барча аъзолар президент тавсияси билан лавозимга тайинланиши, шу орқали уларнинг барчасига иш берувчи томонидан сиёсий тазйиқ ўтказилиши мумкин бўлар эди. Шу сабабли ваколат муддатини белгилашда комиссия аъзоларининг муддати турли вақтларда тугаши лозимлиги инобатга олинди. Бундан кўзланган мақсад — сиёсий элита назорат қилувчи органнинг бирор аъзосига тазйиқ ўтказса ҳам, комиссиянинг қолган аъзолари мустақил қарор қабул қилишига таъсир кўрсата олмаслигини таъминлаш.
3) Дейлик, назорат органи раҳбарига таъсир бўлди. Раҳбар мазкур таъсир остида ходимга нисбатан тазйиқ ўтказилмаслиги учун давлат хизматчилари тўғрисидаги қонунчилик (civil service law) жорий этиладиган бўлди. Ушбу қонун давлат хизматчиларига нисбатан иш берувчи томонидан тазйиқ (асоссиз ишдан бўшатилиш, ойлик маоши камайтирилиши ва ҳоказолар)дан ҳимоя қиладиган бўлди.
Иккинчи кафолат эса — назорат қилувчи органнинг йиллик бюджет таклифларини кўриб чиқиш давомида вужудга келиши мумкин бўлган тазйиқдан кафолатланиши.
Ҳар бир назорат қилувчи орган ҳар йили ўз фаолияти учун зарур бўлган харажатлари бўйича бюджет илтимосномасини Оқ уй бошқарув ва бюджет офисига (White House’s Office of Management and Budget) тақдим этади. Ушбу материалларни кўриб чиқиш ҳам президент ёки унинг администрацияси томонидан турлича тазйиқ ўтказишга асос бўлиши мумкин (бюджет харажатини атайлаб камайтириб қўйиш билан қўрқитиш орқали идора ишига таъсир кўрсатиш).
Шу сабабли, айрим назорат органларига бюджет лойиҳасини тўғридан тўғри Конгрессга киритиш ҳуқуқи берилган.
Ўзбекистон қонунларига назар ташлайдиган бўлсак, АҚШ тажрибасида белгиланган кафолатлардан бирортаси мавжуд эмаслигини кўрамиз, на Монополияга қарши курашиш қўмитасини ташкил этишга доир фармонда, на қарор ёки Вазирлар Маҳкамаси низомларида бу акс этган.
Аксинча, қўмита фаолиятини ташкил этишга доир ҳужжатларда Антимонополия қўмитаси ҳукуматдан мустақилдек кўринса-да, аслида ҳукумат ёрдамисиз фаолиятини амалга ошира олмаслигини тушуниш мумкин.
Ўзбекистон президентининг 2019 йил 24 январидаги қарорига асосан, Антимонополия қўмитаси алоҳида мустақил орган сифатида қайта ташкил этилган эди. Қарорга мувофиқ, қўмита дастлаб бош вазир ва президентга ҳисобдорлиги белгиланган бўлса-да, кейинчалик, 2020 йил 6 июлдаги президент фармонига мувофиқ, ўз фаолиятида Олий Мажлис Сенати ҳамда президентга ҳисобдор эканлиги белгилаб қўйилди.
2019 йил 24 январдаги қарорга тегишли ўзгартириш киритилмагани боис, қўмита раиси ва унинг ўринбосарлари бош вазир тақдимига биноан президент томонидан лавозимга тайинланиши ҳали ҳам кучда.
Шунингдек, қўмитанинг фаолияти йўналишлари (вазифа ва функциялари, тузилмаси, жавобгарлиги, моддий рағбатлантириш ва ҳоказолар)ни белгилаб берувчи ҳужжат айнан Вазирлар Маҳкамаси қарори билан тасдиқланган Низомда белгиланган бўлиб, ушбу Низомда қўмита айрим фаолият турлари бўйича бош вазирга, айримлари бўйича эса, президентга ҳисобдорлиги ҳануз сақланиб қолган.
Бундан кўриниб турибдики, биз мустақил бўлишини истаган Антимонополия қўмитаси аслида уч томонлама назорат қилинадиган органга айланиб қолган (бош вазир, президент, Олий Мажлис Сенати).
Бундан ташқари, қўмитанинг назорат объекти бўлмиш субъектлар ҳукумат томонидан ташкил этиладиган хўжалик бошқаруви органлари эканлигини инобатга олсак, ҳукуматнинг таъсир хавфи ҳар томонлама юқори бўлиши мумкинлигини кўрамиз.
Нега мамлакатимизда назорат органларининг сиёсий мустақиллиги таъминланмаган?
Биринчидан, Ўзбекистонда нафақат назорат қилувчи орган, умуман, давлат бошқаруви органини ташкил этиш бўйича аниқ мезон ва талаблар мавжуд эмас. Айрим назорат органлари Вазирлар Маҳкамаси ҳузурида ташкил этилган бўлса, айримлари вазирлик ва идора ҳузурида, яна айримлари президент ҳузурида ташкил этилмоқда. Бошқа бир идоралар эса, айнан назорат объекти бўлган давлат бошқаруви органи ҳузурида ташкил этилган.
Мисол учун, Транспорт вазирлиги ҳузуридаги Йўл-қурилиш сифатини назорат қилиш инспекцияси айнан Транспорт вазирлиги ҳузуридаги Автомобиль йўллари қўмитаси фаолиятини назорат қилади. Ваҳоланки, инспекция ҳам, Автомобиль йўллари қўмитаси ҳам, ўз фаолиятида Транспорт вазирлигига бўйсунади.
Худди шунингдек, Энергетика вазирлиги ҳузуридаги «Нефтгазинспекция» айнан Энергетика вазирлиги идоравий бўйсунувидаги корхоналар фаолиятини назорат қилади.
Тасаввур қилинг: дейлик, Нефтгазинспекция «Ўзбекнефтгаз» АЖ фаолиятини назорат қилмоқчи. Жамият кузатув кенгашининг раиси – Энергетика вазирининг ўзи. Соддароқ айтадиган бўлсак, «Нефтгазинспекция» ўзини ва ходимларини бевосита лавозимга тайинлайдиган ҳамда фаолиятининг асосий йўналишларини белгилаб берадиган раҳбари фаолиятини назорат қилиши керак...
Бу каби ташкилий-ҳуқуқий шаклдаги мантиқсизликларни Уй-жой коммунал хизмат кўрсатиш вазирлиги ҳузуридаги «Сувинспекция» ҳамда 10га яқин бошқа идоралар фаолиятида ҳам учратиш мумкин.
Иккинчидан, давлат бошқаруви органи, хусусан, назорат органларининг ташкилий шакли ҳалигача мавҳум: давлат идораси, вазирлик, давлат қўмитаси, қўмита, агентлик ёки инспекция қачон ташкил этилиши, шунингдек, уларнинг бир-биридан фарқини ифодалайдиган аниқ мезонлар ҳануз ишлаб чиқилмаган.
Учинчидан, давлат бошқаруви органлари раҳбарларига мақом ва имтиёзларни белгилаш бўйича ҳам аниқ мезон мавжуд эмас. Мисол учун, қуйидаги агентликлар ташкилий-ҳуқуқий шакли нуқтайи назаридан бир хил бўлса-да, раҳбарларининг ҳуқуқий мақомини, меҳнатига ҳақ тўлаш ва бошқа ижтимоий кафолатларини белгилашда турлича ёндашув кўзга ташланади. Хусусан:
1) Энергетика вазирлиги ҳузуридаги «Узатом» агентлиги бош директори — вазирга;
2) Давлат солиқ қўмитаси ҳузуридаги «Кадастр» агентлиги директори – вазирнинг 1-ўринбосарига;
3) Адлия вазирлиги ҳузуридаги Давлат хизматлари агентлиги директори эса — вазир ўринбосарига тенглаштирилган.
Ягона мезоннинг белгиланмагани натижасида идораларни ташкил этиш ҳуқуқига эга бўлган субъект томонидан исталган мақом ёки имтиёзни бериш (ёки бермаслик) орқали етарлича сиёсий таъсир кучига эга бўлиш мумкин.
Бундан ташқари, қуйидаги сабаблар ҳам борки, уларни ҳал этмасдан туриб, назорат қилувчи идоралар ҳуқуматдан мустақил (дейлик, фақат Олий Мажлисга бўйсунадиган) орган сифатида ташкил этилса-да, ҳукумат тазйиқидан қутила олмайди:
Биринчи сабаб: норма ижодкорлиги соҳасида ҳукуматга қарамлик. Мустақил назорат қилувчи органлар ўз фаолиятида ҳукуматдан мустақил қилиб қайта ташкил этилган тақдирда ҳам, унга бўйсунишга доимо рози. Чунки, уларнинг фаолиятига доир аксарият қонуности ҳужжатлар (масалан, антимонополия тўғрисидаги низом ва ўз соҳасига доир бошқа ҳужжатлар) айнан ҳукумат томонидан қабул қилинади. Мустақил идора сифатида ташкил этилгани билан фаолиятини бошлаш, такомиллаштиришга тааллуқли бошқа қонун ҳужжатларини ҳам ҳукумат орқали ўтказишга мажбур.
Иккинчи сабаб: молиявий қарамлик. Ҳар йили тасдиқланадиган йиллик давлат бюджети, ходимлар ойлиги ва бошқа сарф-харажатларни (моддий-техника, бино ва бошқалар) ҳукумат раҳбарлигидаги Молия вазирлиги ҳал этади.
Учинчи сабаб: бошқа идоралар билан ўзаро муносабатларда юзага келадиган зиддиятлар (масалан, бирор лойиҳани кўриб чиқишда розилик ололмаслик, бирор идорага йўлланган талабнома, тақдимнома бажарилмаслиги) ҳам ҳукумат орқали ҳал этиб келинади.
Хулоса ўрнида
Токи юқоридаги фаолиятларни ҳукуматсиз ҳал этиш йўли топилмас экан, мустақил идора бўлса-да, ўз ишини тўлиқ амалга ошириши учун Вазирлар Маҳкамасининг кўмагига ҳар томонлама муҳтож бўлаверади. Шундай экан, назорат қилувчи органларни мустақил фаолият юрита олишида ҳукумат ёки юқори турувчи орган томонидан кўрсатилиши мумкин бўлган таъсирини камайтириш учун юқоридаги қарамликлардан воз кечиш чораларини кўриш лозим бўлади.
Бунда энг оқилона йўл — кўп йиллардан буён эътибордан четда қолиб келган энг оғриқли масала — базавий маъмурий ислоҳотларни амалга оширишдир. Яъни:
- давлат бошқаруви органлари (жумладан, назорат қилувчи органлар) ўзи нима, уларнинг турлари, ташкил этиш тартиби, мақомига доир аниқ мезонларни белгиловчи асосий ҳужжат «Давлат бошқаруви органларини ташкил этишнинг ҳуқуқий асослари тўғрисида»ги қонунни ишлаб чиқиш ва қабул қилиш;
- мустақил назорат қилувчи органларни ташкил этиш ва фаолиятига доир асосий ҳужжатлар фақат қонун шаклида қабул қилинишига эришиш орқали уларнинг ҳукуматдан кўра кўпроқ парламентга ҳисобдорлигига эришиш;
- назорат органлари раҳбарлари ва аъзоларини лавозимга тайинлашда чекловлар ўрнатиш;
- ички кадр сиёсати юритишда мустақиллик бериш;
- молиявий мустақиллик бериш;
- қарорлар қабул қилишда коллегиалликни ошириш;
- сиёсий тазйиқ туфайли лавозимдан озод этилмаслик кафолатини жорий қилиш ва бошқа чораларни кўриш лозим бўлади.
Адҳам Баратов,
Нагоя университети тадқиқотчиси.
