Совершенствование избирательного законодательства на основе международных стандартов

За годы независимости законодательство о выборах Президента Республики Узбекистан прошло последовательный и эволюционный путь формирования и развития.
В ходе либерализации и модернизации всех сфер жизни общества создана современная избирательная система, отвечающая самым высоким демократическим стандартам. Сформирована эффективная, соответствующая общепризнанным международным нормам и принципам, в том числе избирательным стандартам ОБСЕ, законодательная база выборов, обеспечивающая гарантии свободного волеизъявления граждан, право каждого свободно избирать и быть избранным в представительные органы государственной власти. С учетом собственного национального опыта проведения демократических выборов и референдумов осуществляется последовательная и системная работа по совершенствованию законодательства о выборах Президента Республики Узбекистан.

В рамках реализации Концепции дальнейшего углубления демократических реформ и формирования гражданского общества в стране 16 апреля 2014 года был принят закон «О внесении изменений и дополнений в отдельные статьи Конституции Республики Узбекистан (статьи 32, 78, 93, 98, 103 и 117)».

В соответствии с поправками к главе XXIII Конституции «Избирательная система» установлено, что для организации и проведения выборов Президента Республики Узбекистан, в Олий Мажлис Республики Узбекистан, а также референдума Олий Мажлисом образуется Центральная избирательная комиссия, основными принципами деятельности которой являются независимость, законность, коллегиальность, гласность и справедливость.

Конституционное закрепление статуса Центральной избирательной комиссии как независимого демократического института, обеспечивающего подготовку и проведение выборов без всякого вмешательства других органов государственной власти, является важнейшей гарантией обеспечения демократичности выборов.

В сентябре 2014 года был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Узбекистан в связи с совершенствованием избирательного законодательства». Коррективы внесены в Закон «О Центральной избирательной комиссии Республики Узбекистан», Бюджетный кодекс Республики Узбекистан и Кодекс Республики Узбекистан об административной ответственности. Они направлены на демократическое формирование Центральной избирательной комиссии, определение основных принципов ее деятельности, укрепление ее независимости, в том числе финансовой, а также установление административной ответственности за правонарушения в области законодательства о выборах и референдуме.

Для того чтобы лучше понять значение изменений в национальном избирательном законодательстве, стоит рассказать о них более подробно.

Так, поправки, внесенные в Закон «О Центральной избирательной комиссии Республики Узбекистан», во-первых, раскрывают суть и содержание таких основных принципов деятельности ЦИК, как независимость, законность, коллегиальность, гласность, справедливость (ст.21–23).

В частности, принцип независимости предполагает осуществление деятельности ЦИК независимо от каких бы ни было государственных органов, общественных объединений и должностных лиц, вмешательство в ее деятельность не допускается и влечет за собой ответственность в соответствии с законом. Принцип гласности представляет собой открытое проведение заседаний ЦИК, в том числе путем участия в них представителей политических партий, СМИ, наблюдателей от других государств, международных организаций и движений.

Во-вторых, исключена норма, предусматривающая прекращение Олий Мажлисом полномочий ЦИК (ст. 3). При этом сохранен действующий порядок прекращения Олий Мажлисом полномочий членов ЦИК. Данное нововведение направлено на дальнейшее укрепление гарантии и независимости ЦИК.

В-третьих, установлены следующие требования к кандидатам на должность члена ЦИК: гражданство Республики Узбекистан; проживание на ее территории не менее 5 последних лет; возраст не менее 25 лет; как правило, наличие высшего образования, опыта работы по организации и проведению выборов, референдума, а также авторитета среди общественности (ст. 4).

При этом установлена категория лиц, которые не могут быть членами ЦИК, – имеющие непогашенную или неснятую судимость за тяжкие или особо тяжкие преступления; военнослужащие Вооруженных Сил, сотрудники СНБ, других военизированных подразделений; профессиональные служители религиозных организаций и объединений (ст. 4).

Повышение квалификационных требований обеспечивает избрание наиболее достойных людей, пользующихся авторитетом и уважением среди общественности.

В-четвертых, установлен запрет для членов ЦИК на занятие иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной и педагогической (ст. 4).

В-пятых, введен порядок выдачи удостоверения члена ЦИК (ст. 41). Удостоверения председателя ЦИК и его заместителя подписываются Президентом Республики Узбекистан, а удостоверения других членов ЦИК – Председателем Сената по согласованию со Спикером Законодательной палаты. Данный порядок введен с учетом сложившейся практики, придания ЦИК статуса конституционного органа, а также создания необходимых организационно-правовых гарантий в реализации ЦИК своих полномочий.

В-шестых, расширены и законодательно закреплены следующие полномочия ЦИК (ст. 5 и 6):

– распределение средств для финансирования участия в выборах политических партий;

– осуществление международного сотрудничества (организация встреч с представителями иностранных государств и международных организаций, заключение соглашений, меморандумов о сотрудничестве, участие в наблюдении за выборами в зарубежных странах, в том числе в составе миссий международных организаций, приглашение международных организаций, избирательных органов зарубежных стран для наблюдения за выборами в стране, проведение аккредитации наблюдателей от зарубежных стран и международных организаций);

– укрепление и развитие связей с общественностью и СМИ.

В-седьмых, укреплены правовые основы финансирования деятельности ЦИК. Внесены изменения в Бюджетный кодекс и Закон «О Центральной избирательной комиссии Республики Узбекистан», устанавливающие, что финансирование ЦИК предусматривается в Государственном бюджете отдельной строкой. Согласно статье 70 Бюджетного кодекса, из республиканского бюджета осуществляются расходы ЦИК по подготовке и проведению выборов и референдумов, включая финансирование участия политических партий в выборах, окружных и участковых избирательных комиссий. Данное дополнение внесено с учетом конституционного статуса Центральной избирательной комиссии в целях укрепления ее финансовой независимости при подготовке и проведении выборов за счет средств Государственного бюджета.

В-восьмых, введена административная ответственность за нарушение избирательного законодательства. Ранее была предусмотрена лишь уголовная ответственность за нарушение законодательства об организации, проведении выборов или референдума и воспрепятствование осуществлению избирательного права или полномочий доверенных лиц. В то же время отсутствовали нормы административной ответственности за отдельные нарушения законов о выборах.

В этой связи Кодекс Республики Узбекистан об административной ответственности был дополнен главой V1 «Административная ответственность за правонарушения в области организации и проведения выборов и референдума», состоящей из восьми статей – «Незаконное вмешательство в деятельность ЦИК и нижестоящих избирательных комиссий, комиссий по проведению референдума», «Неисполнение решений ЦИК и нижестоящих избирательных комиссий, комиссий по проведению референдума», «Нарушение прав кандидата, доверенного лица, наблюдателя или уполномоченного представителя политической партии», «Нарушение условий и порядка проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам, вынесенным на референдум», «Распространение ложных сведений о кандидатах, политических партиях», «Умышленное уничтожение или повреждение информационных и агитационных материалов в ходе подготовки и проведения выборов или референдума, «Нарушение порядка финансирования выборов или референдума», «Нарушение порядка опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов или референдума».

В декабре 2015 года с учетом предыдущей практики проведения выборов, общепризнанных международных стандартов, а также рекомендаций миссий международных наблюдателей, в том числе БДИПЧ ОБСЕ, по итогам президентских выборов 2015 года, внесены изменения и дополнения в Закон «О выборах Президента Республики Узбекистан».

Новые нормы направлены на повышение эффективности механизмов создания равных условий и возможностей кандидатам в Президенты в ходе избирательной кампании, надежное обеспечение избирательных прав и свободного волеизъявления граждан, прозрачности деятельности избирательных комиссий, внедрение в практику новых видов форм и методов проведения предвыборной агитации.

В Законе «О выборах Президента Республики Узбекистан» закреплены следующие новые положения:

Первое. Уменьшено требуемое количество подписей для выдвижения в Президенты Республики Узбекистан с 5 до 1 процента от общего числа всех избирателей (ст. 242). Так, если ранее нужно было собрать около 1 миллиона подписей избирателей, то новая норма сокращает количество необходимых подписей до 200 тысяч и полностью соответствует рекомендациям Венецианской комиссии о том, что «закон не должен требовать сбора подписей более 1 процента избирателей в соответствующем округе».

Второе. Закреплено понятие предвыборной агитации (ст. 28), которая определяется как «деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и направленная на побуждение избирателей к голосованию за кандидата в депутаты или политическую партию».

Третье. Законодательно установлен «день тишины», то есть предвыборная агитация в день выборов и за день до начала голосования не допускается (ст. 28). Эта норма введена в целях предоставления избирателям дополнительного времени, необходимого для определения своих взглядов, политических предпочтений и принятия ими осознанного решения о том, за какого кандидата в Президенты голосовать. Это также позволит исключить возможность различных злоупотреблений, нарушений накануне голосования.

Четвертое. В целях повышения эффективности предвыборной агитации в отдельной статье закона определены виды, формы и методы ее проведения (ст. 281) с учетом анализа избирательных кампаний 2007 и 2015 гг. Так, к видам предвыборной агитации относится распространение информации о программе и (или) предвыборной платформе кандидата в Президенты Республики Узбекистан с призывом голосовать за кандидата, а также информации о самом кандидате с призывом голосовать за него.

Формами предвыборной агитации определены публичные дебаты, дискуссии, пресс-конференции, интервью, выступления, собрания избирателей, размещение роликов о кандидате в Президенты Республики Узбекистан.

Методами предвыборной агитации определены использование СМИ, в том числе телевидения, информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, включая интернет (ст. 282), выпуск и распространение печатных, наглядных, аудиовизуальных и других агитационных материалов (ст. 283), проведение встреч с избирателями (ст. 244).

При этом установлено, что кандидаты в Президенты Республики Узбекистан, политические партии могут использовать и другие виды, формы, методы проведения предвыборной агитации, не запрещенные законодательством.

Пятое. Законом о выборах Президента установлены сроки, порядок и процедура проведения досрочного голосования (ст. 31). Ранее избиратель, не имеющий возможности в день выборов находиться по месту своего жительства, мог затребовать у участковой комиссии избирательный лист, принять решение и оставить его в закрытом конверте, и норма закона не предусматривала сроки, а также всю процедуру досрочного голосования. В этой связи установлен следующий порядок досрочного голосования:

– досрочное голосование начинается за 10 дней и заканчивается за день до выборов;

– время его проведения определяется окружной избирательной комиссией и доводится до сведения избирателей, наблюдателей, представителей СМИ;

– для осуществления досрочного голосования требуется заявление избирателя с указанием причины его отсутствия в день выборов (отпуск, командировка, выезд за границу и т. п.);

– избирательный лист выдается в присутствии не менее 2 членов участковой избирательной комиссии;

– он заполняется избирателем в специально оборудованной кабине или комнате тайного голосования;

– заполненный лист вкладывается в конверт, который закрепляется печатью и подписями

2 членов участковой избирательной комиссии и избирателя.

Эта новая норма позволит обеспечить прозрачность процедуры досрочного голосования.

Шестое. Введена норма, предусматривающая, что в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая интернет) (ст. 7).

Реализация этой нормы будет способствовать более действенной защите прав избирателей, исключению предвзятого отношения к тому или иному кандидату, самой возможности нарушения Закона «О выборах Президента Республики Узбекистан».

Седьмое. Предусмотрена возможность образования избирательных участков в местах содержания под стражей (ст.10; 11; 23; 30). Это позволит обеспечить реализацию избирательных прав граждан, находящихся в местах содержания под стражей, в отношении которых не вынесены приговоры судов.

Восьмое. Закреплена сложившаяся практика выдачи Центральной избирательной комиссией мандатов наблюдателям от иностранных государств, международных организаций и движений (ст. 5). Данная новая норма соответствует ст. 5 Закона «О Центральной избирательной комиссии Республики Узбекистан».

Следует подчеркнуть, что все перечисленные законодательные новеллы введены на основе глубокого анализа результатов предыдущих выборов, в полном соответствии с общепризнанными международными стандартами, а также рекомендациями миссий БДИПЧ ОБСЕ по итогам выборов Президента Республики Узбекистан 2015 года.

Реализация новых норм избирательного законодательства будет способствовать более полному осуществлению принципа свободы выбора, дальнейшей демократизации избирательной системы страны, повысит эффективность обеспечения равных условий кандидатам в Президенты, политическим партиям в ходе проведения предвыборной агитации, а также укреплению принципов открытости и прозрачности выборов главы государства. Предстоящие президентские выборы будут проходить в условиях углубляющейся либерализации и демократизации общества, растущей общественно-политической активности граждан, устойчивого и стабильного развития экономики, повышения благосостояния и уровня жизни населения.

Акмал САИДОВ, 
доктор юридических наук, профессор.