Одна из ключевых проблем реализации реформ в Узбекистане – все еще не отработанная, имеющая множество лазеек для лоббирования индивидуальных и ведомственных интересов, система принятия важнейших государственных решений. Об этом в статье для Kun.uz пишет экономист Юлий Юсупов.
Очень многое сделано за последние два года для совершенствования этой системы, включая введение практики публичных обсуждений проектов нормативных актов. Но эта система, увы, еще далека от совершенства. Ее не полная прозрачность, отсутствие полноценных механизмов сдержек и противовесов позволяют порой проводить решения реализующие не общественный, а частный, групповой интерес.
Наглядный пример – изменения в налоговом и таможенном законодательстве, которые были приняты в конце декабря 2018 года. Некоторые из них, в том числе весьма важные, принимались без предварительного общественного обсуждения и даже вопреки ранее принятым и опубликованным решениям. В том числе вопреки июньскому указу президента «О Концепции совершенствования налоговой политики Республики Узбекистан» и июньскому же постановлению президента «О мерах по дальнейшему упорядочению внешнеэкономической деятельности и совершенствованию системы таможенно-тарифного регулирования Республики Узбекистан». Причем проблема не в том, что меняются решения – это нормально. А в том, что они меняются кулуарно. И за этими изменениями часто «торчат уши» разного рода лоббистов.
В сентябре прошлого года в издании repost.uz я опубликовал статью с разбором проекта нормативного акта о развитии электротехнической промышленности. Какие там только частные и ведомственные интересы не были заложены. Документ больше напоминал список пожеланий Золотой рыбке: «этого хочу, это желаю, а что же еще попросить?». Тогда я писал, что в таком виде документ ни в коем случае принимать нельзя, а «судьба этого документа – хорошая «лакмусовая бумажка», чтобы проверить, возвращаемся мы назад в прошлое или все-таки продолжим путь реформ».
И вот 4 января 2019 года опубликовано Постановление Президента Республики Узбекистан «О мерах по дальнейшему развитию и повышению экспортного потенциала электротехнической промышленности». Кроме того, нам нужно иметь в виду недавно принятое Постановление Президента Республики Узбекистан «О прогнозе основных макроэкономических показателей и параметрах Государственного бюджета Республики Узбекистан на 2019 год и бюджетных ориентиров на 2020-2021 годы», где были внесены изменения в июньское решение о сокращении таможенных платежей.
Опираясь на эти два документа, рассмотрим, насколько удачливы оказались лоббисты от электротехнической промышленности.
Таможенные платежи – лоббисты ведут в счете 1:0
Основной успех лоббистов – в повышении таможенных платежей относительно того уровня, на который их собирались сократить с 1 января 2019 года. Высокие таможенные пошлины и акцизы на импорт удалось отстоять (а где-то и добавить) по многим видам электротехнической (и не только) продукции. По уровню протекционистской защиты отрасль теперь на втором месте после автомобилестроения.
Как показывает наш печальный опыт «защиты» отечественного автопрома, платить за такого рода удовольствия будет: а) отечественный покупатель, переплачивая за далеко не всегда качественный и современный продукт, б) общество в целом, теряя в темпах экономического развития.
Итак, в этом вопросе лоббисты однозначно победили здравый смысл и общественный интерес. Но, на мой взгляд, это пиррова победа…
Почему высокие таможенные платежи все же защищают автопром от конкуренции, превращая его почти в абсолютного монополиста на рынках Узбекистана (со всеми вытекающими для потребителей и общества отрицательными последствиями)? Да потому, что автомобили в силу технических причин очень трудно, практически невозможно завозить в страну контрабандой – они все пронумерованы и их легко отслеживать при перемещении по дорогам. С бытовой техникой и прочей электротехнической продукцией все не так. Здесь при высоких таможенных платежах процветает серый и черный импорт.
Да, можно его ограничить драконовскими методами тотального досмотра всех пересекающих границу (кстати, мы теперь знаем, кого за эти драконовские методы надо благодарить), но, уверяю вас, господа лоббисты, поток контрабанды все равно найдет каналы своего перемещения на территорию страны. Есть универсальный экономический закон: чем выше таможенные платежи, тем меньше поступлений в бюджет, но больше взятки таможенным чиновникам. То есть вы подставляете не только себя, но и бюджет, способствуя процветанию коррупции.
Общество отыгрывает позицию – 1:1
Удалось ли что-то еще реализовать в соответствии с первоначальными планами?
1. Первоначальный проект постановления предусматривал превращение так называемого органа «хозяйственного управления» отраслью – АК «Узэлтехсаноат» в АО «Узэлтехсаноат» с сохранением за ним трех несовместимых функций:
- органа государственного регулирования, то есть представления интересов государства;
- отраслевой ассоциации, то есть представления интересов группы коммерческих структур;
- осуществление коммерческой деятельности, то есть реализация собственных коммерческих интересов.
Почему эти функции несовместимы? Да потому, что общенациональные, групповые и частные интересы часто противоречат друг другу, то есть имеет место конфликт интересов. Поэтому в цивилизованных обществах эти функции выполняют разные и независимые друг от друга инстанции.
В принятом постановлении однозначно указано, что на базе АК «Узэлтехсаноат» создается не что иное, как ассоциация – «Ассоциация предприятий электротехнической промышленности Узбекистана». А председатель Ассоциации и его заместители избираются решением общего собрания ее учредителей, а не утверждаются в должности Кабинетом Министров Республики Узбекистан, и не «приравниваются по статусу, соответственно, к министру и заместителям министра», как было задумано в первоначальной версии документа. Уже не плохо.
Задачи, поставленные перед Ассоциацией (по крайней мере на бумаге), в принципе соответствуют функциям, которые такого рода учреждения должны выполнять. Беда только в том, что отраслевые ассоциации должны создаваться не решениями президента, а самими предприятиями отрасли. Пока же вот так…
2. Изначально создаваемая Ассоциация (в первоначальном проекте - еще АО «Узэлтехсаноат») закладывала в постановлении для себя и для предприятий, которые в нее входят (заметьте – не для всех предприятий отрасли, а только для членов Ассоциации!) много разного рода льгот и дополнительных источников доходов. В частности, просили:
- «средства, полученные от уплаты таможенных пошлин и акцизов при импорте готовой электротехнической продукции в размере 60% от общего объема направить в Фонд развития электротехнической промышленности». То есть в Фонд, управляемый самим АО «Узэлтехсаноат», доходы которого должны направляться, в том числе на: «покрытие расходов организаций – членов акционерного общества при их участии на международных выставках и ярмарках»; «укрепление материально-технической базы акционерного общества, материальное стимулирование работников исполнительного аппарата акционерного общества, содержание зарубежных представительств акционерного общества и компенсацию расходов иностранных консультантов»;
- сроком до 1 января 2024 года самому АО «Узэлтехсаноат» и предприятиям - членам АО «Узэлтехсаноат» предоставить налоговые и таможенные льготы и преференции в виде: «освобождения от уплаты налога на прибыль, налога на имущество и от земельного налога, единого налогового платежа - для малых предприятий, а также обязательных отчислений в государственные целевые фонды»; «освобождения от уплаты таможенных платежей (кроме сборов за таможенное оформление) за импортируемое оборудование, комплектующие изделия, сырье и материалы, не производимые в республике, завозимые для собственных производственных нужд»;
- предоставить предприятиям-членам новоявленной АО «Узэлтехсаноат» (в порядке исключения!), право покупать биржевые товары не через торги на Узбекской Республиканской товарно-сырьевой бирже, а напрямую, причем, естественно, только на основании положительного заключения АО «Узэлтехсаноат»;
- поручить Агентству «Узстандарт» совместно с АО «Узэлтехсаноат» разработать технические регламенты на импортируемые товары, «с целью предотвращения ввоза на рынок республики товаров не надлежащего качества» (это называется «нетарифные барьеры на пути импорта» - еще одна форма «защиты отечественных производителей»).
Ничего подобного мы к счастью в принятом постановлении не находим – а это явная победа общества над лоббизмом. Но кое-что явно пролоббированное все же есть:
- «Предоставить сроком до 1 января 2022 года предприятиям по производству электротехнической и электробытовой продукции, входящим в состав Ассоциации «Узэлтехсаноат», отсрочку по уплате налога на добавленную стоимость сроком на 120 дней со дня принятия таможенной декларации при импорте комплектующих изделий, сырья и материалов для собственного основного и вспомогательного производств, а также строительных материалов, завозимых в рамках реализуемых ими инвестиционных проектов». Опять льготы, с которыми президент буквально на днях призвал бороться. И почему-то только членам Ассоциации. Вопрос: мы хотим развивать отрасль или только предприятия, входящие в Ассоциацию?
- «Ассоциация «Узэлтехсаноат» освобождается от уплаты налога на имущество, а также налога на прибыль юридических лиц; отчисления организаций по договорам в Ассоциацию «Узэлтехсаноат» исключаются из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль юридических лиц». Ну это ладно – только Ассоциация, а не ее члены. Ассоциация, будем надеяться, не станет заниматься коммерцией, а некоммерческая деятельность не предполагает получение прибыли.
- «Кабинету Министров Республики Узбекистан в двухмесячный срок внести предложения по совершенствованию порядка осуществления государственных закупок, предусматривающие внедрение механизма ценовой преференции в размере до 20 процентов для отечественных производителей в тендерах, конкурсных отборах, проводимых в рамках государственных закупок товаров (работ, услуг)». Да уж... Предлагается оплачивать более высокую стоимость местной продукции за счет бюджета, то есть из кармана налогоплательщиков. А налогоплательщиков опять забыли спросить, готовы ли они на такую щедрость…
Пока ничья?
Таким образом, по остальным пунктам (кроме вопросов таможенных платежей) у лоббистов отрасли не так уж много достижений, хотя и полными неудачниками их тоже назвать нельзя. Здесь общество смогло себя как-то защитить. В том числе, как мне кажется, благодаря общественному обсуждению первоначальных планов руководителей и кураторов отрасли (хотя и произошедшему вопреки их желанию).
Это на мой взгляд больше достижение. Особенно если вспомнить, как еще совсем недавно принимались такого рода решения. Мы просто включали телевизоры или компьютеры, открывали газеты и узнавали, в какой новой стране мы начинаем с сегодняшнего дня жить. У нас вообще ничего не спрашивали.
Сейчас же заработали пусть далеко не самые совершенные и эффективные, но все же механизмы обратной связи. Гражданское общество, средства массовой информации, экспертное сообщество становятся реальными силами, оказывающими влияние на принятие решений.
Очень хотелось бы участия в этом процессе и других уже существующих, но весьма посредственно выполняющих свою функции сдержек и противовесов демократических институтов – представительной (включая региональных и районных депутатов) и судебной ветвей власти. Хотелось бы, чтобы и исполнительная власть научилась последовательно соблюдать уже утвержденные процедуры принятия государственных решений. В частности, процедуру предварительного обсуждения нормативных актов. А также стала постепенно передавать часть своих нормотворческих полномочий на уровень законодателей. Например, это касается вопросов назначения налоговых и таможенных ставок, предоставления налоговых и таможенных льгот. Данные вопросы должны регулироваться на уровне парламента, а не правительства или президента. Тогда лоббистам будет сложнее…
Нам очень нужны парламентская, судебная, административная реформы, включая реформы отраслевого управления, управления регионами, государственной службы. Без них проводить остальные преобразования будет очень сложно, а порой и невозможно.
Надеюсь, что 2019 год станет годом самой главной реформы – реформы системы государственного управления.
